2018年中国地方政府融资平台模式、平台数量及政府投融资债务余额情况分析[图]

王密 2020-03-31 05:47 来源：智研咨询

我国地方政府投融资平台主要有三大类模式，分别是政府部门主导型、城投公司主导型、公私合作型。

政府部门主导型模式是由财政部门负责城建资金的统收统支，建设部门根据规划部门等相关部门建议安排年度建设计划，上报发改委等部门，政府再根据各方意见作出决策。政府部门及财政主导的城建资金来源主要是财政税收及行政收费渠道，其中财政税收渠道包括城市维护建设税、公用事业附加费、中央财政拨款和地方财政拨款。

这种模式的优点是政府获资信息透明，能有效的减少腐败现象；缺点就是运营机制过长，降低地方政府的运营效率。国内“武汉模式”便是政府部门主导型的典型，“武汉模式”中政府在运营模式、项目管理、使命成绩、资本运作等方面均发挥着重要作用。

“武汉模式”的特征分析

方面	特征分析
运营模式.	政府集中管理，重大项目实行“代建制”。自2005年起，武汉市非经营性政府投资项目开始正式推行“代建制”。纳入“代建制”管理范围的包括市政道路、桥梁、排水设施、园林、环卫设施、路灯等非经营性城市基础设施建设项目，并规定总投资2000万元以上(园林项目500万元以上)的项目一律采取公开招标的方式选择代建单位，集中大额款项，实行统--管理。
项目管理	政府、实施责任单位、代建单位三方参与，政府主导，管理层次清晰。政府设立准入条件，核准具有较强经济技术实力、有良好建设管理业绩，并能承担投资风险的项目管理公司参与代建制竞争，最终确定获得项目代建资格的项目管理公司。政府在年度城建计划中明确项目实施责任单位，由项目实施责任单位通过公开招标和直接委托方式选择较好条件的公司承担代建任务，武汉市建委负责对代建单位的资质进行审核批准，并对代建招标工作进行监督管理。
使命成绩	完善城市硬件升级，保障城市运营。近些年来，武汉城投集团公司承担建设的全市第-条城市轨道交通线路已建成通车;新建和改造了3座自来水厂，配套建设了一批管网项目，供水能力已进入全国大中城市先进行列;建成和正在建设的污水处理厂有6座，全部建成后武汉市污水处理率将达到70%;“川气入汉”工程已部分完成，正在进行置换工作，液化气市场占有率保持在70%以上。武汉城投集团公司承担的一大批城市主干道的建设和改造，已经成为城市功能提高和环境改善的标志性工程;国家重点项目天兴洲公铁两用长江大桥和武汉长江隧道的开工建设，在组织现代化大型城市基础设施项目建设方面积累丰富的经验。
资本运作	剥离资源组建新的平台公司，盘活现有资产。过去，政府拥有的土地房产等优质资产以及广告运营、自来水、高速公路等特许经营权往往分散在不同的公司以及政府的各职能部门中，使得优势资源难以转化为新的增量资金，切断了滚动经营、良性循环的链条。武汉市通过整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样一来，平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备了募集资金和正常运营的能力。

数据来源：公开资料整理

城投公司等国有企业主导的资金来源主要是贷款债券和资源收益，其中贷款债券渠道包括国内贷款、利用外资、债权与股票等，以国内贷款（包括地方转贷国债）为主。

这种模式的优点是地方政府可以充分利用自己的影响力进行融资，融资渠道短，融资效率高；缺点在于地方政府会过量的进行融资，脱离了中央政府的管制，容易造成系统性的金融风险。“上海模式”便是其中典型，政府主要起引导作用，平台实行公司化运作。

“上海模式”的特征分析

方面	特征分析
运营模式	政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明，晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴\|收入之外还能获取其他的稳定收益。
项目管理	采取“政府-城投公司-工程管理公司”三级管理模式，权责分明。政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。
使命成绩	完善城市硬件升级，保障城市运营。上海城投,是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。自成立以来，已为，上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生;又按照市场规律,对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。
资本运作	创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”。努力提高直接融资比重，降低融资成本，在全国城投公司中率先发行了企业债券，率先引用保险债权计划。2008年，上海城投实施了上市公司“城投控股”的重组，通过经营性资产分阶段整体上市，实现了.上海城投经营性业务和公益性业务的分开管理、分开核算。重组后的城投控股以环保、地产和创投业务为核心，稳步开创市场之路。经过重组后的城投控股不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，大幅减少了关联交易，还通过市场化经营，年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，也为反哺公益项目提供了支撑。

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公私合作型模式范围较广，是推动公共事业改革的重要举措。不过，在我国，对于民间投资来说，城市基础设施建设领域一直是民营经济投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域。因此，我国的公私合作型运营模式发展较缓慢。

公私合作型的典型模式是“北京模式”，北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，凸显地铁项目的盈利部分，进行特许经营，以达到吸引社会投资的效果。

“北京模式”的特征分析

方面	特征分析
运营模式.	公建私营，聚集社会资金。北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革,实现政府主导的公建私营网运分离模式。由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，凸显地铁项目的盈利部分，进行特许经营,以达到吸引社会投资的效果。
项目管理	采取“建设一经营一转移”模式，政府、企业各司其职。根据城市发展规划和相关产业政策，政府与企业签订特许经营协议。政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设;企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以低价租赁给企业，政府对其投入资产享有所有i权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。
使命成绩	加速基础设施建设，促进城市化进程。北京市政府将区域现有国有资产进行整合，建立新型投融资平台，承担北京市一系列基础设施及民生项目的投融资、前期规划、资本运营及相关资源开发管理等职能。北京市基础设施投资有限公司自2003年11月成立以来，探索创建了北京市轨道交通指挥中心，开辟了全国城市轨道交通线网指挥的先河。公司充分利用短券、资产售后回租、保险资金等既有低成本融资模式，并扩展新的融资渠道，发行了第一-支市属国企私募债，全面落实建设资金需求，全年新增落实资金568亿元，综合融资成本较基准利率下浮16%。
资本运作	“存量换增量”，“存量带新量”，盘活现有资产。将较独立的、资产界面较清晰、具有较强盈利能力的资产组建成独立运营和核算的股份制公司，盘活现有的资产，进行市场融资。-方面吸引战略投资者参与公司化改造;另--方面以私募形式招股和公募形式发行股票上市筹集资金。同时，通过出让部分股权，将筹集的资金再用于新项目的建设，实现滚动发展。

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智研咨询发布的《2020-2026年中国地方政府融资平台行业市场发展规模及投资前景趋势报告》数据显示：地方政府设立的投融资平台数量过多，导致地方投融资平台主导的信贷高速增长，增大了财政的隐形负债。2018年末，全国地方政府债务余额已达18.39万亿元。

2012-2018年全国地方政府债务余额

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2015年监管类地方政府投融资平台数量达到近年来峰值，为9436家，自2016年其监管类地方政府投融资平台数量逐年降低，截至2018年12月31日，全国地方政府投融资平台监管类有9027家，较2017年减少48家。

2013-2018年监管类地方政府投融资平台数量

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截止到2018年12月31日，全国地方政府投融资平台共退出2710家，从退出平台类时间分布来看，2011年退出的平台数量最多为1453家;2012年和2013年退出的平台数量也较多，分别为285家和240家。往后有所减少，2015年开始平台推出数量逐渐增加，2017年和2018年分别退出146家和151家。

2010-2018年地方政府投融资平台退出数量

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目前县级政府投融资平台数量最多，占全部比67.21%，其次是地市级的平台，占比29.56%，省级平台占比最少，只有3.23%。

地方投融资平台行政别占比

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在经济新常态大背景下，地方政府的投融资平台仍有很大的发展前景。新常态下，城镇化进程不断加快，城镇化比例在逐步提高，在一定程度上推动城市基础设施的进一步的发展，政府在各项基础建设中需要投入大量的资本，需要通过平台来融资。

由于之前我国采取的是分税制度，在这种制度的影响之下中央财政的收入在逐年增高，导致事权和财权难以相匹配。为了缓解资金紧张的问题，政府就得建立一个投融资平台。

不过，地方政府投融资平台要更好地向前发展，促进地方经济高速发展，必须要保证能够实现高效地转型，具体包括要对政府和平台的关系还有责任进行明确划分；通过不断引进外来资本来健全公司的资本结构框架；推动平台运营和控制模式的发展；结合时代的发展背景，不断对融资模式进行创新；逐步推动经营范围的扩大，从而实现多元化格局的发展。

本文采编：CY337

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