2019年中国铁路改革现状、铁路发展过程分析及国外铁路改革发展过程分析[图]

    一、铁路改革

    回顾过去改革历程，我国在政企分离、投融资体制改革等方面取得较好成果，16年实行了七领域混改，17年开展了三领域深化，18年开始加快推进铁总股份制改造。当前铁路改革预期再起，未来有望在混合所有制改革、投资项目市场化经营、资产证券化等多方面取得实质性进展。

    2017年3月，铁总初步确定改革计划分为三步走，第一步是对中国铁路建设投资公司等非运输类企业进行公司制改革，第二步是让全国18家铁路局进行公司制改革，而第三步就是铁总本身进行公司制改革。

    2017年11月19日，铁总公司18个铁路局完成企业身份转换，改制为集团有限公司，标志着铁路公司制改革取得重要成果，国铁也向现代运输经营型企业发展迈进。

    2018年12月5日，据工商总局网站公告显示，铁路总公司更名为中国国家铁路集团有限公司已通过名称变更核准，这一名称变更标志公司制改革最后一步的完成，这意味着2013年开始的铁路“政企分开”改革将告一段落，昔日政府部门彻底变身为市场竞争主体。这一改革明晰了职能定位，厘清了管理关系和方式，建立了管理制度体系，初步形成了上下贯通、法治化市场化经营体制。

    五年来，政治体制改革取得良好成果，铁路政企分开的顺利实施为混改奠定基础。经过五年的运作，新体制正在日趋完善，原铁道部作为政府职能部门的现状被彻底改变。铁路行业的管理者和组织运营的企业角色分离，有效解决了多年来制约铁路发展的体制性问题，为进一步深化铁路企业混合所有制改革创造了良好条件。

    二、发展现状

    1、铁路融资渠道

    政企分开为铁路投融资体制改革创造了良好条件。铁路运输的投融资改革是经济体制改革的一部分。在原有政企不分的模式下，投融资模式为传统的部省合作模式。政企分开致使原有投融资模式的基础瓦解。目前，铁路行业市场化程度低，铁路建设融资方式单一，主要为贷款及债券融资。固定资产投资的资金需求、大量在建项目的后续资金补充使得现有融资模式难以为继，投融资模式改革势在必行。

    支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，吸引社会资本进入铁路领域。从2005年以来，国家不断鼓励和支持非公有制经济参与铁路建设经营，同时开放部分铁路所有权、经营权，进一步深化铁路投融资改革，拓宽铁路投融资渠道。

    当前投融资改革成效显著，未来社会资本的进入将有效提高我国铁路经营效率。2018年全年，全国铁路固定资产投资完成8028亿元，其中国家铁路完成7603亿元，新开工项目26个，新增投资规模3382亿元。吸纳社会资本进入有效提高了资源配置的效率，未来，社会资本进入渠道有望更加畅通。

    较低的盈利质量与较高的收入增速不匹配，凸显成本短板。由于铁路具有独特的运输优势，随着国民经济持续发展，公司近年来整体收入水平较高。2018年公司实现收入合计10,955.31亿元，创历史新高，同比增长7.89%；其中运输收入持续增加，同比增长10.31%。近十年来，铁总营收从5,334亿元增长到10,955亿元，复合增长率为7.46%；运输收入从3,436亿元增长到7,659亿元，复合增长率为8.35%。

    近十年来客运收入增速及比重提升。通过对2008年~2018年的收入拆分，我们发现货运收入复合增速为5.37%，客运收入复合增速为14.40%，其他运输复合增速3.09%；收入构成方面，静态看，各项收入相对均衡，客运与货运各占1/3；动态看，客、货运收入占比稳中有升，客、货运收入增速放缓。虽然铁总收入持续攀升，但实际上盈利质量较差，年均净利润不到20亿元。

2008-2018年年总收入及增速

数据来源：公开资料整理

2008-2018年各项收入增速

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2008-2018年净利润及增速

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    2008年~2018年间，利息支出从135.09亿元增长到806.68亿元，复合增长率为19.57%；折旧从454.54亿元增长到1753.73亿元，复合增长率为14.46%。当前折旧+利息成本合计约占营收23%，较高的成本在一定程度上拖累铁总持续发展。

2008-2018年折旧及增速

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2008-2018年利息支出及增速

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    2018年铁总负债达到52133.79亿元，而根据2019年一季报显示，截至2019年3月31日，铁总负债已经攀升至52683.72亿元，巨额债务主要系前期高铁建设的固定资产投资所致。2008年-2018年，长期负债占比从63.14%上升86.61%，相应地，短期负债占比从6.60%下降至0.88%，长期负债增速高于短期负债增速，用长债替换短债有效改善了债务层面压力，降低了利息负担。2015～2018年4年间，中铁总负债率均维持在65%的水平，债务风险总体安全可控。

两类债务占比

数据来源：公开资料整理

两类债务增速

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    近年杠杆逐渐稳定，但有息负债占比仍较大，未来资产证券化和投融资改革将成为纾解债务压力的有效途径。随着铁道建设的持续推进，债务融资规模上升，带息负债占比仍维持在85%左右且呈现上升势头。短期内铁总依靠利润难以缓解债务偿还压力，资产证券化和投融资改革将成为未来纾解债务压力的主要渠道。

    2、改革过程

    2018年是改革开放第40周年，这40年也是中国铁路主动求变、突破藩篱，改革传统体制，由国民经济“瓶颈”成为国民经济“引擎”，由落后时代到引领创新，由追赶先进到世界领先的历史进程。中国铁路改革从时间点上可分为三大过程。

    1）初步市场化(1991—2002年)

    在“八五期间”铁路改革初步尝试市场化方向，部分试点单位进行政企分离尝试。铁道部希望通过融入市场经济改革解决对国家财政依赖的现状。中共十四大召开后，社会主义市场经济体制逐渐建立，改革开放和现代化建设进入新阶段，1993年1月，铁道部全国铁路领导干部会议确立了铁路改革的基本思路，核心是把铁路传统的计划经济体制转换成市场经济体制。为了深化铁路改革，铁道部制定了《关于贯彻党的十四届三中全会决定，深化铁路改革若干问题的意见》，确立了铁路深化改革的总体目标:“在国家宏观调控下，发挥市场对铁路运力等资源配置的基础性作用，建立适应社会主义市场经济的铁路管理体制和运行机制，加快铁路建设，扩大运输能力，改善经营管理，提高经济效益，更好地为国民经济和社会发展服务”。

    1993年2月，经国务院批准，在原广州铁路局基础上成立了广州铁路（集团）公司（以下称广铁集团），广铁集团是全路第一家铁路运输企业集团。1996年广铁集团创建了全路第一家股份制运输企业——广深铁路股份有限公司，并在香港和纽约成功发行H股，2006年12月22日在上海证交所成功发行A股。

    2）主辅分离(2003—2010年)

    铁路改革的第二阶段围绕着“主辅分离”的思想展开。2003年底，中国铁路剥离了集装箱、特种货物、行包行邮等资产，成立了中铁集装箱、中铁特货和中铁快运三大专业运输公司。2005年底，铁道部已将下属的826所中小学、65所职业学校、208所医院和225所幼儿园全部移交地方政府管理。2005年铁道部撤销了铁路分局，实行铁路局直接管理站段体制，2009年“主辅分离”改革继续推进，铁路开始将公、检、法部分移交地方政府。虽然大部分职能机关拥有了独立法人，但是从本质上并没有充分的独立自主权，“主辅分离”改革方向并未从实质上改变政企合一的状况。

    前两阶段改革的失败，主要是都是铁道部的自我改革为主，并未真正从根源上做到政企分离，对铁道部的核心体制并未触及。

    3）政企分离为起点，多重改革并行(2011年-至今)

    现阶段我国即将进入铁路改革新纪元，随着铁路财务状况不断恶化，现在进入体制化改革不但是提高铁路效率的最优选择，也是在强大的财务压力下不得不做的动作。2011年以来，政府不断的提出铁路改革的总体方案，确立铁路的市场地位，使改革进入突破性阶段。

    2012年国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，该《意见》主要从推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金、不断完善铁路运价机制、建立铁路公益性政策性运输补贴的制度安排、加大力度盘活铁路用地资源、强化企业经营管理提高资产收益水平、加快项目前期工作形成铁路建设合力等六方面提出具体要求。该意见对于推进铁路市场化有着标志性的作用。于2016年初，发改委公布全面放开高铁公车票价定价权，改由中国铁路总公司自行定价，这是铁路票价市场化的一个重要标志。

    2013年政企分开后，改革开放以来困扰铁路多年的“政企不分”问题开始进入实质性解决与实施阶段，后铁道部阶段，铁路改革的重点逐步转向深化运输供给侧结构性改革。

    3、股份制改革

    2018年12月，中央经济工作会议指出要加快国资国企改革，坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本，加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司，积极推进混合所有制改革，加快推动中国铁路总公司股份制改造。2019年1月，中国铁路总公司工作会议提出，加快推进铁总股份制改造为牵引，深化以经济效益为导向的制度改革。股份制是有效的资产组织形式，可以快速集聚社会资本，可以改善公司的资产基本面状况，同时，针对当前投融资问题，股份制改革将拓宽融资渠道、纾解融资压力。股份制改革有望在2019年成为改革重头戏。

    腾讯、吉利、顺丰入局铁路混改，基于推动股份制改造之上的混改试点将有序推进。2018年4月，腾讯和吉利控股组成的联合体成功拿下动车网络49%股权，成交价为43亿元，吉利控股占股39%，腾讯占股10%，中铁总公司占股51%。7月5日，国铁吉讯科技有限公司正式揭牌成立。2017年12月，动车网络成立，中铁总公司确定的下属企业中唯一经营动车组Wi-Fi的企业。2018年8月29日，中铁顺丰国际快运有限公司在深圳揭牌成立，中铁快运占股55%，顺丰占股45%。

    京沪高铁启动上市，铁路资产证券化有望提速。2月26日，北京证监局官网公布了《中信建投证券关于京沪高铁首次公开发行股票并在主板上市辅导基本情况表》，这意味着中国铁路总公司控股企业京沪高速铁路股份有限公司正式启动A股上市工作。京沪高铁被誉为“世界上最赚钱的高铁”，因此IPO上市率极高，2015~2017年间，已连续三年盈利，每年盈利分别为65.81亿元、95.27亿元、127.16亿元，符合主板上市条件。京沪高铁全长1318公里，纵贯北京、天津、河北、山东、安徽、江苏、上海等七省市，连接“京津冀”和“长三角”两大经济区，是我国“八纵八横”高速铁路主通道的重要组成部分，若IPO上市成功，将优化负债结构，进一步增强盈利能力，也将产生良好的社会经济效应，有望出现中国铁总、铁路旅客、民间资本三方共赢的局面。同时，本次启动上市，将为未来优质国有基础设施资产证券化探路。

    未来混改力度加大，助力铁路建设。中国铁路总公司有望继中国联通之后，成为又一家在集团层面引入非国有资本、组建混合所有制股权结构的中央企业。按照《中长期铁路网发展规划》，到2020年，铁路网规模达到15万km，其中高速铁路3万km；到2025年，铁路网规模达到17.5万km左右，其中高速铁路3.8万km左右。我们可以预见未来十年仍是铁路建设的高峰期，资金需求仍然巨大。通过混合所有制改革引入非国有资本，是解决铁路建设尤其是支线铁路建设的资金来源的一条重要途径。混改有利于稳定铁路的总负债和杠杆率，也有利于引入市场化运营机制，提升运营管理效率。

    三、国外改革历程

    西方国家铁路行业改革的基本路径是在实现政企分开后，通过放松政府规制，适度引入竞争，激发铁路企业的经营潜力，进而推进铁路行业的市场化、私有化。

    1、美国

    管制力度和体制架构方面，政府采取一系列措施放松铁路管制、推动产业复兴。改革前，美国铁路几乎没有国有化的经历，一直由私人经营，但铁路的自主经营受到美国政府严格管制，铁路经营积极性下降，运输效率和服务质量降低，运输成本增加，许多公司濒临倒闭。货运占主导，客运占比小且一直处于亏损状态。从1970年开始，联邦政府采取措施，推动管理体制改革。客运方面，1970年收购其他客运公司，成立Amtrak公司负责全国铁路客运业务。货运方面，1973年颁布《区域重组法》、1976年颁布《铁路复兴和规制改革法》以及1980年颁布《斯塔格斯铁路法》全面放松了对铁路运输业的管制，把市场竞争作为铁路运价和开展业务的最有效调节手段。

美国联邦政府在放松管制时期颁布的三部铁改法案

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    网运结构上，放松资产重组限制，实现客货分离。放松管制改革后，美国铁路实现客货分离模式，由货运公司管理路网，客运向货运租借路网。货运方面，采取网运一体化模式，各大铁路公司自己拥有完整的运营网络，自成体系，能独立完成覆盖区域的货运业务。客运方面，成立全国性客运公司，采用“网运分离”模式，客运业务向铁路货运公司租借线路。

    铁路公司可以根据市场情况自主定价，ICC只起到监管职能。货运方面，在按照货物类别、距离、重量确定基本运价，铁路公司与货主协商签订运输合同，目前60%的铁路运量(UP公司达80%)通过签订运价合同的方式来完成，运价政策都体现“多运低价”的特点。客运方面，Amtrak客运票价除按照长短途分类定价外，还通过“收入管理”系统预测需求、根据距发车时间长短和客流情况制定票价，并加以灵活的票价优惠措施，提供商业折扣和福利折扣。

美国铁路货运价格政策

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美国铁路客运价格政策

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    美国政府通过立法和政策，从建设、运营、资本投入等方面对铁路投融资给予支持，保障铁路发展。铁路行业管理机构联邦铁路管理局（FRA）下设铁路发展办公室,专管联邦政府投资铁路行业资本援助等事务。政府财政援助重点以客运和小型货运铁路为主，加强在客货运基础设施，铁路线路改造和灾后重建等方面的援助，强调公益性、提供基础性资金扶持，发挥资金的杠杆作用。美国铁路货运一开始就以私有制为主，具有很大的开放性。放松管制后，一级铁路公司通过发行股票、债券，抵押贷款等多种方式筹集资金，直接投资已成为辅助方式。铁路建设、运营和维护等都是依靠公司自筹资金完成，而不是政府补助。

    2、德国

    上世纪末，随着高速公路、航空、管道等运输工具的迅速崛起，欧盟各国铁路在运输市场所占份额急剧萎缩，出现严重亏损。大多铁路依靠国家高额财政补贴维持正常运营，僵硬的管理体制使铁路运输业步入死胡同。1991年，欧共体发布要求成员国铁路一律实行网运分离的91/440号指令，以便打破行业垄断和封闭状况，引入私营企业、跨境经营者的竞争及各国间铁路运输的畅通。并规定在2000年前各成员国铁路必须完成“网运分离”改革，最起码是“会计分离”。由此，欧盟各成员国开始对铁路实行改革，其中，德国改革案例最为典型。

    “两步走”：职权关系上实行政企分开，业务结构上实现网运分离。1992年，德国交通部提出方案，建议将铁路专用资产分为三部分，即基础设施、货运和客运。1993年，通过了《基本法修正案》和《铁路新秩序法》。在方案指导和法规规制下，德国铁路行业改革采取“两步走拆分”模式。第一步即先拆分政府与企业的职权关系，将原西德联邦铁路(DB)和原东德国家铁路(DR)合并，成立德国铁路股份公司(DBAG)，新组建联邦铁路管理局和联邦铁路资产局处理铁路公司中具有政府属性的事务，免除旧债务，并以法律形式确认。第二步核心是拆分铁路基础设施与专业运输业务，将铁路股份公司改为控股公司，对原有的基础设施、货运、长短途客运等进行公司化改组，分别组建为路网、货运、长途客运、短途客运、车站服务等五个子公司，各公司间独立核算，实现“网运分离”。

    从立法到建立技术标准体系，为铁改奠定坚实基础。由国会和政府通过了一系列有关铁路改革的法律法规，包括修订《基本法》和制定《铁路新秩序法》。

    《铁路新秩序法》主要包括《联邦铁路合并与重组法》、《德国铁路股份公司组建法》、《通用铁路法》、《联邦对铁路交通运输管制法》、《联邦铁路线路扩建法》、《短途客运地方化法》、《乡镇公共交通筹资法》等。这些法律法规的颁布实施，不仅为德国铁路改革规定了目标、任务和实施步骤，而且为铁路重组、建设投资财政保证、线路维修财政来源、旧债务处理、铁路管理机构、政府管制及铁路公司的权限等一系列问题做出明确规定，为德国铁路改革奠定了坚实的法律基础。在政企分开后，德国铁路建立了完整的技术标准体系。第一级为联邦铁路管理局颁布的法律、规定、职责条例和规程；第二级为德国国家规范DIN(类似于我国的国家标准)；第三级为DB集团的规定、规章和规程。作为国家铁路法，《AEG：一般铁路法》是最高法律，规定了铁路的地位、作用等，适用标准为德国铁路技术管理规程(EBO)及各专业规范(DS、Ril)系列。DS、Ril系列与工业标准DIN规范相互兼容，只补充与DIN规范不同或缺少的约定。随着欧洲的一体化，其部分标准由于通用性强，已纳入欧洲标准(EN)或与欧洲标准(EN)等效。

    未来德国铁路将向4.0战略迈进。为应对由于共享用车平台、长途公共汽车运输和廉价航空引起的市场变化，DB将数字化进程视为发展契机，实施铁路4.0战略，该战略包括运输4.0、物流4.0、基础设施4.0，并以生产4.0、工作环境4.0和信息技术4.0作为支撑；推出新型运输产品、服务和跨模式的联网方式；建立数字化客户界面用于实时信息推送；积极发展学术性合作伙伴。为实现铁路4.0战略，DB启动了一系列项目，投入大量精力来推进铁路运输和运营的数字化发展。

    主要包括建立多模式约车平台、为物流业务开发手机应用、为顾客提供智能行程和列车线路规划等服务；推出在线机车诊断工具、基础设施建设项目虚拟规划与管控系统、使用数字化设备进行维护工作等，逐渐形成智能化运营体系；通过建立相关实验室、组织“创业夏令营”等措施促进铁路研究创新工作发展。

    3、英国

    英国的改革是欧洲铁路改革的另一个重要环节。由于受到公路、民航等其他运输方式的竞争冲击、铁路运营公司之间的激烈竞争等原因的影响，英国铁路曾遭遇经营亏损和业务萎缩的现象。英国从1982年起开始进行第一轮铁路改革，调整组织架构，撤销地区铁路局，废除了沿用30多年的分区管理体制，成立城市客运、东南路网客运、地方短途客运、整车货运、集装箱运输、行包运输6大业务部门，进行按市场专业部门分工的条块相结合的业务管理。但各事业部并不用拥有基础设施，使用费高昂，因此改革成效未达预期，未从根本上解决国有铁路效率低下的问题。而最值得瞩目和借鉴的是1994年开展的第二轮改革。目前，英国已是欧盟各国中实施铁路网运分离改革最快最彻底的国家。

    激进、短时间内实施重组和私有化改造，实现经营民营化。过去英国政府直接管理和经营铁路，政企不分，效率低下；而在第二轮改革中，则将铁路行业交由非国有企业来经营，并引入竞争机制和目标管理机制，吸引各种资本，切实实现了政企分离。具体举措有：重新组建25个列车运营公司(TOCs)经营客运业务，并在特许经营办公室（OPRAF）领导下通过特许经营实现私有化。25个特许经营权被卖给11个集团公司。出售后的列车运营公司将转化为私营企业，购买者将负责管理其所收购的列车运营公司；货物和包裹的运输直接通过出售实现私有化；组建三个机车车辆租赁公司(ROSCOs)，并使其私有化；组建50多个铁路辅助服务公司，并使其实现私有化。

    转换经营机制，开展多元化经营业务。1994年私有化改革重要的一环便是经营机制转换，但由于市场化节奏操之过急、覆盖面过广，因此，改革成效不佳，部分路网公司出现资不抵债的现象；2002年，新的路网公司（NetworkRail）成立后，统一制定运营计划，个子公司积极开展客货运输及非运输业务，新一轮经营机制转换措施启动。具体多元化措施包括：开发车站多元化经营业务。将车站建成城市的交通中转站，并对车站周边进行改造，使之成为一体化的现代交通运输枢纽。除开大型车站，余下的租给运营公司，进行商铺租赁、写字楼租赁，并发展广告、电影、零售业，同时提供岗位；开拓铁路修理领域。在转换经营机制之前，铁路修理领域都是各运营子公司自己负责的，权责不明，效率低下。现在，运营公司根据自身的优势，调整经营重点，从单一的客货运业务向铁路维修领域拓展，由此拓宽了收入来源；提供灵活的车次和票价结构。推行了各种优惠车票政策，提供火车票查询与预定等服务；调整基础设施维修公司组织结构，进行市场化经营。将原来一体管理的基础设施维修机构分解为能够分清责任、实行独立核算的公司，维持原有的基层维修人员管理体制及基本架构，但取消最高管理层、调整中层管理架构。

    维持政府有限资助阶段，保持铁路产业长期高效运作。2004年英国运输部发表《铁路的未来》白皮书，提出未来目标：政府有限资助，保持铁路产业长期高效运作；政府将接管铁路的战略规划职责，继续保留一个独立的监管机构ORR来保护投资者、消费者的权益，监督公益性服务的政府购买价格，并负责管理路网公司和特许运营公司的合同条款；新的路网公司（NetworkRail）将承担路网运营和状况的责任，路网公司将对列车运行的安全可靠全面负责，通过与政府订立合同，向客货运公司提供可靠的服务组建三个机车车辆租赁公司(ROSCOs)，并使其私有化；组建铁路辅助服务公司，并使其实现私有化。密切路网公司和列车运营公司的联系。通过新的地方性条约，明确双方的职责，加强激励机制；强化并发挥苏格兰、威尔士政府、伦敦和英格兰地方政府的决策地位和作用。

    未来发展计划遵循“投资要针对主要问题”原则,环保目标成为发展重点之一。英国铁路遵循“投资要针对主要问题”的原则来制定未来发展计划。未来增加铁路运力的最好选择是通过能力、投资收益和环境效益三者衡量后开通新的普速服务和经营废弃的现有的路线。

    增加铁路运能，缓解线路拥挤。至2014年前英国铁路的投资优先安排在运力的提高，筹资购买1300节新的车厢，满足客运需求。在2015年底前完成泰唔士联线，使之成为贯穿伦敦南北的通道。从2015年起，英国旗舰城际特快列车将在东海岸铁路和大西部铁路承担主要的客运服务工作。

    改善基础设施，提高交通可达性。遵循“旅行计划”的原则，用1.5亿英镑来改善全国150个车站的基础设施工作，极大改善乘客进出车站的路径，为骑自行车的人提供更好的换乘服务；组建铁路辅助服务公司，并使其实现私有化。密切路网公司和列车运营公司的联系。通过新的地方性条约，明确双方的职责，加强激励机制；制订减排目标，加强环境保护。政府在环境保护方面制订计划，制定二氧化碳减排目标。政府在环境保护方面制订计划，制定二氧化碳减排目标，发掘铁路行业的环保潜力，增加运力来满足人们选择铁路这种绿色出行方式的需求。通过将环保目标写入客运专营条例、向环保研究拨款等手段来鼓励环保工作。2014年以后，英国铁路发展的重点之一是发掘铁路的环保潜力。

    4、日本

    国家统一管辖下实行铁路系统拆分，减轻政府管制压力。二战后，日本对铁路实行了国有国营的管理模式。1949年，日本国有铁路成为“公共企业”，政府直接控制包括运价、投资、工资等方面的决策权。从20世纪50年代末60年代初，铁路开始逐步失去在运输市场的份额，国有铁路僵化管理体制使得铁路部门面对此种情况束手无策，60年代末到80年代初，日本政府多次试图进行日本国铁的内部改组和制度改革，但都未成功。20世纪80年代，日本铁路在坚持国有化的前提下，确立了“分割＋民营化”的改革方案。为解决政府管制过细过多、铁路经营每况愈下的问题，日本按照“自立自主、自主经营”的改革方向，将日本铁路系统拆分为6家客运公司和1家货运公司，施行以客运为主，客运与路网合一，货运向客运租用线路并支付使用费的运作模式，客货运公司拥有经营权和独立的市场主体地位。

    政府角色转变，激励性管制开始实施。日本铁路改革前，涉及运价调整、年度预算、对外投资等项目，均需上报批准。改革后，政府由经营主体转变为监督主体，经营性事务由市场主体负责，仅负责审查勘察报告、工程核算等涉及基建的业务，同时负责制定技术标准、安全规范和防范市场竞争的业务。调整运价，实施以综合成本价格为基准的最高限价制，运价调整仅需运输大臣批准。

    引入民间资本解决投资问题。日本政府采取了“官民合作”的开发框架解决了国铁改革后投资不足的问题。在新干线的修建中，由国家承担一半的建设费用，另一半的建设费用由企业承担。而政府承担的建设费用由中央政府和地方政府分担：公益性较弱的新干线，中央政府承担40%，地方承担余下的10%；公益性强的新干线，中央和地方各承担20%。新干线建设完成后，各JR公司通过缴纳租赁费的方式取得新干线的运营权，同时该费用将留存作为下一条新建线路的建设资金。

    结合国情实施合理市场化竞争。日本国铁改革时，并非直接引入多家公司共同竞争以提高效率，而是结合了当时的实际国情。国铁改革前，国铁所有的线路中，客流需求旺盛的线路大多都有私铁线路的参与，而客流需求较少的线路，大多都是间距短、旅速低的公益性线路。若在客流需求旺盛的线路上引入多家公司竞争，各公司在利益驱动下使得车票互认存在阻碍，可能造成旅客出行不便，致使客流流向私铁公司；而客流稀少的公益性线路上，由于政府补贴的存在，客运公司为了优先增加班次或实施排他性经营，往往会向政府报出更低的补贴要求，而收入的减少只能通过降低成本来弥补，最终导致铁路安全投资的缩减。为此，政府结合实际，将改革后的竞争形式规定为：改革后的JR各公司，在客流需求旺盛的线路上由私铁公司与其竞争；在客流需求少的线路上，由公路客运与其竞争。并令各公司获得运输的自主定价权，以促进市场化竞争。

    以法律形式为改革保驾护航。颁布《国有铁道改革法》，为日本铁路系统的分割和民营化改造奠定了法律基础，并以法律形式确立了“日本国有铁道清算事业团”等特殊法人企业的责任，以组织化的方式解决剩余人员的安置、流转和再就业问题，有效降低了改革风险。经此调整，政府对铁路的直接管制和财政补贴都随之大幅减少，几家公司的市场化运作和财务收支状况良好，铁路运营和路网建设的整体水平持续提升。

    四、铁路改革未来发展

    非主营业务发展迅速，贡献大部分盈利增长：非主营业务在近几年从总体上已经成为收入的主要来源之一，大概占总收入的约40%以上，近几年虽然业务增长表现不佳，但是总体上强于主营业务的发展。2012-2014年均非主营业务贡献收入约有4000亿，较2010年水平增长了一倍。

    多元化经营打造未来铁路盈利增长点：在政企分开的模式下，市场竞争过程中就会有不同的需求，供给这就会根据需求的变化提供不同的产品和服务。不论是客货运输的核心业务及其他相关性的业务，均可以在市场的刺激下，寻求及开发出适应市场需求发展的多元化业务。多元化战略经营是铁路改革的重点内容之一。为加快多元化发展，原铁道部下发了《关于推进铁路多元化经营的意见》，意见提出铁路多元化改革包括以下几点，分为有关客货运核心业务及其他相关业务多元化。

    大力发展客货运输核心业务：在客运上，形成高速、快速、普速合理匹配、适应旅客不同层次需求的铁路客运产品，扩大铁路客运市场。还有可能开发出联运产品，如空铁联运，做到无缝连接，使旅客出行更加方便。

    在货运上，大力发展大宗货物运输，开发快捷运输、集装箱运输、多式联运等高端货物运输产品，拓展铁路货运市场。

    加快客货营销由传统方式向电子商务的转变，实现铁路与客户远程直接服务；积极推广电话订票、互联网售票、电子客票、银行卡购票、自动售检票，网上受理货运及物流服务需求，最大限度地方便旅客和货主。

    其他相关业务多元化：加快发展现代物流。适应城市布局调整和区域经济规划，统筹优化铁路场站和物流基地功能布局，推进专用线、专用铁路、物流基地等设施建设，拓展铁路货运服务功能。通过铁路货运客户服务系统，统一受理接取、装卸、仓储、包装、加工、配送等服务业务，实行“一站式”办理、“一条龙”服务，实现由“站到站”到“门到门”服务的拓展，提高物流管理水平，融入客户供应链管理，降低社会物流成本，更好地满足市场需求。

    积极拓展站车商业和旅行服务。适应旅客多样化、个性化要求，统筹规划车站商业经营项目，提升服务档次，丰富服务内容，为旅客旅行提供全方位全过程服务。依法合规进行合资铁路新线新站商业服务项目开发。推行站车商品集中采购和统一配送，建设站车餐饮采购、加工、配售经营网络。

    统筹发展广告、票务、旅游、饭店业务。统一组织开发利用车站、列车、铁路建筑物等受众多、适宜开发广告的资源，推进专业化、规模化经营。优化客票代售点布局，拓展飞机票、汽车票等代售业务。开行铁路特色旅游列车，开发网络性旅游产品和站车旅游商品，推动旅行社网络化、规模化经营。推进饭店业连锁经营。

    努力扩大专业服务市场。鼓励铁路运输企业组建专业化企业，在依法合规、规范运作的基础上，参加路内外建设工程设计、材料制作、物资供应、监理等项目竞争。发挥车、机、工、电、辆等铁路专业优势，盘活用好资源，拓展地方铁路、专用线、专用铁路机车牵引、运营、大修、维护等市场，开发城市轨道交通运营及设备检修等业务，扩大自备机车、货车、客车检修业务。

    创新开拓新的市场。综合利用既有信息资源，开发信息增值服务，发展电子商务。统筹利用铁路土地和房产资源发展房地产业务，拓展路内外物业管理服务，探索开发保险业务。

    从产品服务方面分析看，铁路两大主要产品之一的客运板块以商旅经济为核心，营业收入超过铁路货运。客运的商旅化发展前景好。但是以现代物流为核心的货运板块，产品和服务体系不清，市场份额缩减，特别是白货领域所占比例更少。所以，铁路在货运方面，发展空间巨大，应以发展现代物流为重点，加快铁路供给侧结构性改革。加快与公路、海运、水运等其他运输方式的相关企业战略重组，推动中国国际化的多式联运平台建设。2019年2月14日,中铁总旗下中铁特货运输有限责任公司在上海联合产权交易所顺利完成股权转让。东风汽车、北京汽车、中车资本、京东物流、普洛斯、中集投资6家企业取得中铁特货15%的股权，成交金额为23.65亿元。中集集团是全球领先的物流装备和能源装备供应商，在基于铁路冷链的多式联运物流服务领域经验丰富，随着国家正加大天然气布局，铁路LNG物流业务正成为LNG多式联运运输方式的重要环节，中集与中铁特货的合作，有望在多式联运方面进一步布局。

推进多式联运相关政策文件

数据来源：公开资料整理

    铁路土地综合开发是铁路改革另一重要领域。2013年8月，国务院即颁发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出鼓励社会资本投资建设铁路、完善铁路运价体制、鼓励土地综合开发利用。为切实落实该《意见》，国务院在2014年又颁布《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，明确支持盘活存量铁路用地，鼓励新建铁路站场实施土地综合开发。

    除去传统出让土地获利，铁路土地综合开发，可以与开发商合作，开发铁路沿线和车站周边的地产，铁路公司与开发商分享一定利润。或者借鉴机场商业租赁收入模式，向进驻车站和铁路的商家收取租金、广告和物业管理费等。

    通过推进铁路土地综合开发，可以盘活土地资源、实现增收创效，城市综合服务功能也将得到提升，促进新型城镇化发展，是新常态下深化铁路多元化经营的必然选择。多元化经营后，开发铁路沿线将成为全国各大房地商追逐的热点；在不远的将来，景观式线路、花园式别墅、现代化工厂，在铁路沿线将落地生根开花。

    相关报告：智研咨询发布的《2019-2025年中国铁路行业市场分析预测及发展趋势研究报告》