中国上海自贸区发展现状及未来自贸区扩容可能性分析[图]

    以开放应对摩擦，过去的自贸区建设成为今日伏笔

    中美贸易摩擦作为当今世界第一与第二大经济体之间的摩擦，牵涉到美国贸易逆差、市场准入、知识产权保护等诸多问题，相当复杂，而回顾2018年3月起，美国总统特朗普对中国600亿美元商品征收关税以来，时间已经过去一年，期间谈判经历，也多次出现了短暂和解和再次反复，双方的摩擦预计也将会是一个反复且长期的过程。

本轮中美贸易摩擦重要时间轴

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    中国改革开放成功的四十年历史，印证了市场化与开放化所带来的红利，我国利用广阔的土地资源、更高的劳动生产率和资本回报率换取了40年奇迹般的经济发展。时至今日，中国已经成为了无法取代的制造业大国，并且深入国际供应链条。因此当美国主动竖起贸易壁垒之际，持续地走过去四十年的开放道路，将成为应对摩擦的重要举措。

    在中美贸易摩擦强调进一步开放的大背景下，2月商务部新闻发布会上，商务部副部长钱克明表示，将推进自贸试验区建设和探索自由贸易港，扩大全方位开放，推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，我们认为前期自贸区的建设已经为当前的进一步开放埋下了伏笔。回顾我国当前自贸区建设的历史，我们从当前禀赋、发展空间的角度，都认为上海是深化自贸区改革的优质区域，很有可能成为探索深化自贸制度的标杆。

    回顾自贸区的速度、广度、深度

    从李克强总理视察并提出自贸区到上海自贸区挂牌成立仅耗时6个月，推进速度迅猛。

    1）2013年3月底，国务院总理李克强在上海调研期间考察了位于浦东的外高桥保税区，

    并表示鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行在28平方公里内建立一个自由贸易园区试验区；2）同年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区；3）9月18日国务院下达《印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》。9月29日，上海自由贸易区正式挂牌成立。

上海自贸区成立时间轴

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    5年以来，我国自贸区战略建设已经形成“1+3+7+1”网络格局，覆盖我国从南到北、从沿海到内陆的广大区域：

    1)13年9月，上海自贸区正式挂牌成立；2)14年底，为了与上海形成对比、互补试验，中央决定在广东、天津、福建设立自贸区，并于15年4月同时挂牌；

    3)17年3月，国务院批复设立7个自贸区（辽宁、浙江、河南、湖北、四川、陕西、重庆），并印发第三批各自贸区总体方案。4)18年10月，国务院发布《国务院关于同意设立中国（海南）自由贸易试验区的批复》，实施范围为海南岛全岛。

我国自贸区建设形成“1+3+7+1”的格局

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    截至2018年上半年，自贸区已经向全国或特定区域复制推广改革试点经验153项，总体上达到了预期目标。以上海、海南自贸区为例，我国先行自贸区在多个领域制度创新已经取得明显成效。

自由贸易试验区成功案例一览

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    以上海为例，看国内自贸区与国际先进自贸港的差距

    如上文介绍的，我国自贸区已取得部分成绩，但是目前的自贸区与国际先进水平自贸港（FreeTradeZone）仍存在一些可改进空间。以相对较为完善的上海自贸区为例，我们认为我国在企业登记政府职能、投资自由化、金融自由化、贸易自由化、监管环境等方面仍有较大的改善空间。

    企业登记注册方面的政府职能仍有可优化空间。上海自贸区内企业注册程序基本达到国际先进水平，工商登记“一口受理”、注册资本认缴登记、“先照后证”、年度报告公示制等已经开始实施，但企业税负仍然偏高，对企业经营业务范围仍存在一定限制，注册资本要求较高，距离国际先进自贸港仍有一定可改善空间。此外，上海自贸区目前由4块彼此独立的区域组成，管理上虽然完成了“单一窗口”，但是由于分散和开放，流程并未得到实质简化，名义大于实际。

    投资自由化与国际先进水平有较大差距。上海自贸区在投资准入方面已经实施负面清单管理，但负面清单所列项目有待进一步简化。具体来看，自贸区内企业境外投资管理制度改革尚处于起步阶段，随着近年两会《外商投资法》的通过，跨境投资管理制度、促进体系、配套服务体系都有望进一步建立和完善，在反垄断和国家安全审查领域的监管亦有望进一步提高。

    金融自由化水平相对不高。受央行政策影响，人民币在资本项目下仍受到严格管制，自贸区在融资便利、汇兑自由、人民币跨境使用、放开利率、外汇管制等政策上具备进一步放开的空间。提升金融自由化的战略意义不可小觑，一方面可以促进金融创新，推动经济发展，另一方面有望促进金融机构监管，完善金融风险防范能力。

    贸易自由化水平仍可提升。与常规海关监管、进出口存在配额限制不同，上海自贸区已经启动“先入区、后报关”“分送集报、自行运输”等模式，为外贸事业发展提供了相当的便利。但由于人手短缺，在通关效率、货物分类监管、港区联动等方面仍具备改善空间。在航运服务、结算汇兑、贸易融资等贸易服务体系和贸易促进政策方面还可以进一步优化。

    监管环境有待完善。上海自贸区在监管模式上突出“一线放开”与“二线安全高效管住”“区内自由流动”相结合，但是当前政策掣肘了通关便利性、区内货物自由流动、各部门协同监管等方面的效率提升，在管理水平和监管方案上与国际先进水平的自贸港存在较大差距。

中国自贸区与香港自贸港的政策对比

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    猜想：上海自贸区政策将如何深化？

    前文已叙，上海自贸区在企业登记政府职能、投资自由化、金融自由化、贸易自由化、监管环境等方面仍有较大的改善空间。而在中美贸易摩擦、迎来新一轮深化开放的背景下，我们在此对未来上海自贸区的深化做出进一步的猜想。

    地理位置：港口保税为先

    从上海自贸试验区的地理构成来看，分别定位了贸易（外高桥、洋山与浦东机场）、金融（陆家嘴）、高新（张江高科与金桥），涵盖了上海最具竞争力的诸多方面，但目前的政策还难与国际上几大自由贸易港相比拟。在积累了数年自贸区建设经验之后，十九大之后，自由贸易港的预期开始逐步浓烈：2017上半年公布的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》提出，在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区，对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易监管制度。2017年11月，中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋在《人民日报》发表署名撰文，如此定义自由港：“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港。”

    参考国际其他自由贸易港的设置，相比于自贸试验区的概念，“港”更加强调贸易的作用。自由贸易港的建立从贸易转运开始，到吸引外资加工制造再到国际金融中心，这是一个政策与市场相辅相成的过程，其基础在于港口贸易功能的发挥。

上海自贸区地图

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    因此从功用和地理划分来看，过去上海的自由贸易试验区并未着重强调港口功能，我们以新加坡为例，其自由贸易区是基于空港与海港而设立的，当前新加坡的8个自贸区中，5个归属新加坡港务集团有限公司管理（海港码头及各类集货站），2个由樟宜机场集团管理（空港物流园和货运中心），1个由裕廊海港私人有限公司管理。

    基于本文的大背景，我们认为关于上海新的自贸港政策有可能更强调贸易，即强调“港”对于货物的集散功能。且在《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中，也明确提出要在洋山保税港区和浦东机场设立自由贸易港区。

    洋山是上海最好的深水良港，也是当前大型远洋船舶主要靠泊码头，但洋山地区已经规划了1-4期码头，一方面土地资源有限，另一方面与大陆仍有一桥之隔，交通不便，而从地理位置看，洋山保税港区的陆域部分本身就毗邻临港新城，因此我们认为相关的仓储、加工、制造，大概率需要溢出到周边区域，我们认为与之隔桥相望的临港地区将会是地理上最能与洋山港呼应的区域。另外值得一提的是，新加坡的自贸区都以围墙与外界隔离，进出自贸区的通道由海关查检站管理，进出人员和车辆都必须接受检查。

临港区位

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洋山当前利用情况

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新加坡自由贸易区地图

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    开放政策：税收、金融、支柱产业

    从功能上，港口服务于贸易，而在贸易之上，制造和金融是其进阶。我们参考国务院《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中的指导：“到2020年，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，把自贸试验区建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区……”，我们提取其中的关键词“同国际衔接的制度体系”，对未来开放政策作出一定猜想。

    促进自由贸易与出口加工：税收优惠为主

    按照国际惯例，税收优惠主要体现在流转税（关税、增值税、消费税）以及所得税（企业&个人）上。

    1）一线放开，扩大商品开放，且无关税：按照《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中“一线放开”的原则，“一线”海关监管的国际惯例包含了3个方面：①允许进出口的商品可自由进入自由贸易区，且不受数量、途经、关税、原产地、起运国或指运国限制；②进入自由贸易区的商品不缴纳关税和其他进出口税，也不办理海关手续；③海关对进入自由贸易区的货物，不要求出具担保；2）增值税：无增值税；3）所得税：另外在配套上，个人和企业所得税税制简单，税负较低。香港利得税的税率分别为16.5%（适用于有限公司）和15%（适用于非有限公司），新加坡公司税税率为17%，且前30万新元应税所得部分有免征待遇。

    金融

    同样是借鉴成熟自贸区香港与新加坡的案例，香港对货币买卖和国际资金流动完全没有限制；新加坡也完全没有外汇管制，资金可以自由流入流出，企业在新加坡自由贸易区可以开设新元、美元、港币、欧元、澳元等账户并且自由决定结算货币种类。

    根据《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》，上海将加快构建面向国际的金融市场体系，建设人民币全球服务体系，我们期待上海自贸区在放开汇率管制方面能有进一步的探索。

    结论上，我们从地理、政策和区域扩展角度对未来可能的上海自由贸易港做出猜想：地域上，洋山+临港将会是最能着重强调港口与贸易的区域；而在政策上，参照国际成熟自由贸易港的政策，税收减免、放松外汇管制等都是可能的方向。

    自贸区扩容亟待创新思维

    据浦东新区区长、上海自贸区管委会常务副主任杭迎伟介绍，上海自贸区成立5年来，在扩大开放方面取得显著成绩：全国首份外商投资“负面清单”已从最初的190条缩减到目前的45条；两批54项扩大开放措施新增项目约400个，累计落地项目超过2800个；上海自贸区目前新设外资企业1.1万户，比重从原来的5%上升到20%。

    五年来，上海自贸区的成绩有目共睹，为何在扩容的问题上却一直难以落地？

    朱民透露，上海自贸区正在积极主动对接新片区建设，加强对标国际公认的竞争力最强的自由贸易区，系统研究具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，积极配合制定上海自贸区新片区方案。目前，长三角区域仅有上海和浙江两个自贸区。值得关注的是，作为长三角经济大省江苏却一直没有自贸区。据了解，江苏从2013年9月提交第一个自贸区申请方案开始，先后提交过苏州无锡方案、苏州南通方案、“苏州高新区、昆山、新加坡工业园区方案”、苏州连云港方案，以及最近的提交申请的以南京江北新区为中心的方案，包括苏州和连云港两地。

    但至今未获批准，这与江苏的经济地位似乎不太相称，因此，江苏客观上存在增设自贸区的需求。

    上海自贸区或采用“飞地”方式

    上海财经大学自由贸易区研究院副院长孙元欣认为，如果把长三角一体化发展与上海自贸区新增片区两件事有机结合起来，有若干好处：一是符合沪苏浙两省一市的共同需要；二是为长三角一体化大战略服务。如果上海自贸试验区新增片区呈现“多点布局”的格局，将能发挥更大作用。值得一提的是，早在2018年11月6日，上海市副市长吴清就曾透露，上海自贸区的扩区范围“相当大，比原来的120平方公里大许多”。对此，河海大学区域经济研究中心主任刘奇洪认为，本次上海自贸区扩容极有可能是采用创新的“飞地”模式，

    即在长三角一体化大框架下，上海与江苏合作，选择江苏南通或者苏州地区作为上海自贸区扩容区域，这样江苏实现有自贸区的需求，上海又能扩容辐射更广的经济腹地。从全国范围来看，江苏省经济总量仅次于广东，2018年经济总量双双突破9万亿，经济实力不容小觑，苏州、南京和无锡经济总量均超过万亿规模，与上海接壤的南通，2018年经济总量超过8000亿，位列第四。

    刘奇洪认为，从机制上来说，今年政府工作报告中提出“赋予自贸试验区更大改革创新自主权”，而且在长三角一体化规划上升为国家战略的大背景下，这种扩容具有创新性和可行性。

    华东师范大学教授、南通大学江苏长江经济带研究院特聘教授徐长乐持类似观点：“江浙沪之间会根据一定的地域空间组合和功能结构要求，形成新的、跨界跨域的长三角区域自贸区，并与未来长三角一体化的发展要求相适应。”

    在具体选址上，徐长乐认为，新的自贸区片区的选址将会优先考虑长三角一体化发展示范区——上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉兴市嘉善县三者交界的部分相邻区块。

    第二种可能性是放在外向型经济发达、进出口贸易需求巨大的苏州工业园区和作为一带一路交汇点的连云港。

    第三种可能性，上海第三机场如果确定选址于南通海门境内，新的空港建设或许会跟新的自贸区功能紧密衔接。“几种方案都有可能，主要看未来自贸区扩容的规模和力度究竟有多大。”

    上海自贸区新片区到底花落何处，外界拭目以待。

    相关报告：智研咨询发布的《2019-2025年中国上海自贸区市场深度监测及投资机会研究报告》