“十二五”时期我国高速铁路政策重点分析

内容提示：因此，可以以高速铁路为突破口，探索建立能够反映高速铁路运输市场供需关系，体现高速铁路运输服务价值与成本的灵活多样的运价定价机制，逐步形成高速铁路运营发展的良性财务循环。

高速铁路是一项涉及众多领域的复杂的系统工程，其健康发展需要一系列的配套政策予以支撑和保障。就我国高速铁路的发展实际而言，资金问题、价格问题、管理问题及服务问题最为突出，因此，“十二五”时期的政策核心也应重点围绕这些方面予以考虑。

 2012-2016年中国公路市场运行态势及发展前景研究报告

1 . 加大高速铁路资金保障力度

（1）加大政府资金支持力度：我国高速铁路的发展，特别是中西部地区的高速铁路发展，更多是出于满足国家经济社会发展长远战略的需要，其公益属性十分突出，具有显著的社会效益，因此，政府责无旁贷地应承担该类高速铁路的建设义务，并对其运营初期由于客源不足而产生的资金问题、债务问题、亏损问题等予以有效支持。

具体而言，一是加大中央预算内资金的直接支持力度，一方面要重点支持已开工项目的顺利完工，避免由于施工停滞而造成负面影响，另一方面要重点支持中西部地区，对于国家国土开发、区域协调发展具有重要战略意义的高铁线路，其运营初期的经济亏损予以补贴。二是加大地方政府，特别是经济较为发达地区高铁沿线地方政府的资金支持力度，可以借鉴日本、法国等国的经验，要求地方政府根据高速铁路发展的收益程度进行投资或补贴，从全产业总效率、全社会总效益等角度，统筹考虑高速铁路建设与运营等的资金投入。在地方政府的投资方式选择上，除考虑地方政府以征地拆迁费用入股的传统方式外，还应积极争取地方政府财政性资金等予以稳定的投入，并在相关税费以及材料价格等方面予以相应的优惠。

（2）积极拓展铁路融资渠道：一是充分利用现有资本市场，一方面继续提升国内外政策性贷款利用水平，在利用好世界银行、国家开发银行、建设银行等国内外银行贷款的同时，更为充分地利用其他国内外金融机构的优惠贷款;另一方面积极利用好铁路债券的杠杆作用，根据发展需要，适度扩大铁路债券的发行规模;再一方面积极探索资本市场股权融资，有效吸引拥有特定资源的战略投资者，依托其管理优势、市场优势、网络优势以及技术优势，形成协同效应，推进高速铁路建设与发展。二是积极利用民间资本，进一步完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，鼓励民间资本进入铁路，特别是高速铁路建设及运营领域。三是探索设立铁路产业投资基金，以铁路运输服务及相关产业，特别是收益前景较好的高速铁路为投资对象，按照“以获得长期资本利得为主要目的，同时兼顾当期财务收益”的原则，通过发行基金收益凭证，吸引个人、机构投资者等社会资金进入铁路及高速铁路领域。

2.深化高速铁路运价改革

（1）探索建立反映供需关系的运价机制：长期以来，我国铁路企业基本实行政府指导下的统一运价，铁路运价与运输服务的价值有所背离，不能充分有效反映市场的供求关系，投资者也无法依据市场供需确定价格，因此，在很大程度上阻碍了民间资本真正参与高速铁路的建设与发展。就我国高速铁路发展实际而言，其近期定位主要是服务于经济相对较为发达地区的高端群体，其运输需求的价格弹性较小，具有一定的市场化运营条件。同时，我国高速铁路中有相当部分为采用线路公司制的新建线路，产权较为清晰，与传统普通铁路网相比，具有一定的运行独立性。

因此，可以以高速铁路为突破口，探索建立能够反映高速铁路运输市场供需关系，体现高速铁路运输服务价值与成本的灵活多样的运价定价机制，逐步形成高速铁路运营发展的良性财务循环。

需要注意的是，在建立高速铁路市场化定价机制时，必须立足我国的现实国情，统筹考虑高速铁路实际成本以及人们的可承受能力，合理确定运输价格，不能为了短时期高速铁路的财务效益，而置社会大众的客观需要与可支付能力以及经济社会发展的战略需求而不顾。

（2）进一步完善高速铁路收入清算制度：收入清算是市场化定价机制具体运行的重要环节。高速铁路属于典型的网络性产业，由于实施区域分块管理以及线路公司制度，跨线运输、过轨运输十分普遍，如果不能按照公开、公平的规则合理确定运输的成本与收益，市场化的高速铁路定价机制则无从谈起，社会化的融资方式则更是无从起步。目前，我国铁路主要采取铁道部统收统支的清算模式，无论是高速铁路还是普通铁路，各个经营主体的收入必须经过铁道部再分配，其他资本主体在票价制定、运营管理等方面均无话语权，收入预期难以保障，既影响着市场化定价机制的形成，也导致社会化投资主体难以真正融入铁路建设发展领域。因此，需要加快建立健全符合市场化运行要求的铁路收入清算制度，完善并细化包括高速铁路在内的整个铁路系统的财务清算办法细则，公开、公平、合理地确定清算价格，为高速铁路的社会化融资奠定基础。

3.提升管理能力和服务水平

（1）切实提升高速铁路管理能力：受制于体制、技术等多方面因素制约，目前我国铁路管理水平明显滞后。特别是随着高速铁路的快速发展，我国铁路领域项目管理能力滞后于项目建设速度、运营组织管理水平落后于运营组织装备技术条件等现实问题进一步凸显。切实提升高速铁路的管理能力，已成为当前我国高速铁路发展必须重点解决的首要问题。具体而言，一是提高管理意识，特别是安全管理认识水平，将“安全第一”理念贯彻在高速铁路规划、建设、运营的各阶段和各环节，严格落实安全责任管理制度。二是提升管理技术水平，重点加强现代管理技术与方法的推广应用，提升组织管理的效率与水平。三是加大政府部门的监管力度，在深化铁路体制改革、深入推进铁路政企分开的基础上，进一步提高政府对于高速铁路运行与发展的监管能力。

（2）全面提高高速铁路服务水平：近年来，铁路部门通过不断改进服务模式，铁路运输服务总体水平较之以前有了很大提高，特别是随着高速铁路的快速发展，空乘式服务、公交化运行、网络订票、电话订票等新型服务模式的逐步推广，我国铁路运输服务的整体面貌有所改观。但客观而言，目前我国高速铁路在服务等“软件”方面，与社会大众的期望还存在明显差距，与我国高速铁路拥有世界一流的“硬件”水平相比，也有着鲜明的反差。全面提升高速铁路服务能力与水平，对于改善人们的出行条件，增强区域资源要素的流动效率意义十分重大。具体而言，一是进一步提升服务意识，切实贯彻“以人为本”的服务理念。二是加快完善高速铁路发展的相关配套工作，包括基础设施、技术装备以及相关标准、规范等，重点依托铁路客运枢纽站场，按照“零距离换乘”的基本要求，加强高速铁路与其他运输方式之间的高效衔接。三是加快先进技术装备的推广和应用，进一步提高高速铁路领域的信息化、智能化水平。四是着力优化运输组织，不断创新服务模式，全面提高运输服务的效率和品质。