2013年上海研究“新二元结构”主要特征分析

    内容摘要：“新二元结构”由城乡二元结构演化而来，是传统城乡二元结构在城市的延伸和表现。我国城乡二元结构初步形成于1953－1957年，主要表现为“户警相结合”的户籍管理模式的确立和粮食统购统销制度的建立。

    “新二元结构”是指城市中的流动人口（主要为农民工）与户籍人口之间在政治权利、经济收入、社会保障、公共服务等方面存在的差距。化解“新二元结构”问题是创新社会管理、实现社会公平的客观要求；也是改善民生、建设和谐社会的必然要求，符合上海倡导“公正、包容、责任、诚信”的价值取向。“新二元结构”问题是上海、北京、广州等大城市亟需解决的重大现实问题，它使城市管理压力加大、公共服务资源紧张、社会治安形势严峻以及群体性矛盾风险积聚，影响城市经济社会的可持续发展。第六次全国人口普查数据显示，上海市常住人口达到2301.91万人，其中外来户籍人口897.70万人，社会管理成本非常高。上海率先破解“新二元结构”难题，其做法和经验能对其它城市解决此问题提供经验借鉴。

    （一）城乡二元结构与“新二元结构”相互交织

    “新二元结构”由城乡二元结构演化而来，是传统城乡二元结构在城市的延伸和表现。我国城乡二元结构初步形成于1953－1957年，主要表现为“户警相结合”的户籍管理模式的确立和粮食统购统销制度的建立。1958－1961年是我国城乡二元结构全面确立时期，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，正式确立了我国户籍管理制度，此法规至今还在我国户籍管理中发挥着重要作用；1961年，公安部进一步明确了“农业人口”的具体涵义，我国正式实施城乡分离的户籍制度。1962－1977年是我国城乡二元结构巩固阶段，1962年12月，公安部出台《关于加强户口管理工作的意见》，严格控制农村人口迁往城市，并发行各种票证来控制粮食供求关系；1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，制定户口迁移的原则。1978－1985年，我国城乡二元结构有所改善。改革开放后，家庭联产承包责任制开始实施，促进了农村经济社会发展。不过，我国的改革开放战略是以城市为中心，1985至今城乡经济社会发展差距重新拉大。

    现在行政主导型的城乡二元结构和市场主导型的“新二元结构”相互“叠加”。随着90年代以来户籍制度改革加快和限制人口流动政策的放开，大批农民工受经济利益驱动，纷纷涌入上海、北京、广州等发达城市，引发了大规模的民工潮。上海城市人口老龄化、少子化阶段已来临，人口结构、人口素质的不均衡与上海建设“四个中心”和现代化国际大都市要求具有较大的差距，来沪从业人员弥补了城市劳动力的不足。虽然流动人口为城市经济发展做出了重大贡献，但他们不能与城市户籍人口同等享受公共服务资源、社会福利待遇和城市发展成果，两者之间的差距无法彻底消除，从而在城市内部形成了“户籍人口－非户籍人口”差别的“新二元结构”。“新二元结构”与传统的城乡二元结构形成的动力机制不同，城乡二元结构主要依靠政府的行政力量来形成，是国家制度安排的结果，这些制度包括户籍制度、人民公社制度、财产制度、粮食供给制度、副食品供给制度、教育制度、医疗制度、劳动用工制度、养老制度、社会福利制度、住房制度等；而“新二元结构”是受市场力量驱动形成的，是社会建设不足所致。

    （二）户籍制度是形成城乡二元结构和“新二元结构”的根源

    户籍制度阻止了农村人口向城市的自由流动，结果形成了非农业人口与农业人口、市民与农民等非常独特的两种身份和待遇。1951年，公安部公布《城市户口管理暂行条例》；1957年，政府开始实行控制户口迁移的政策；1958年，《中华人民共和国户口登记条例》对农村人口进入城市做出了约束性的规定，标志着我国严格限制农村人口向城市流动的户口迁移制度的最终形成。城乡二元户籍管理制度阻碍了农村剩余劳动力的合理流动，违背宪法赋予公民的自由迁徙权，自20世纪80年代中期开始，户籍制度改革的呼声越来越高，我国一些城镇对户籍政策进行了调整和改革尝试。

    “同城待遇”是化解“新二元结构”的难点，也是创新流动人口服务管理体制的重点。城市人口享有与生俱来的许多福利，流动人口被排斥在外，他们仍然面临着传统城乡二元结构情况下的政治经济待遇不平等、基本公共服务缺失、合理诉求难以表达等各种老问题，户籍制度改革的主要任务就是剥离附加在户籍之上的各种福利。在现行户籍制度没有根本性转变的情况下，推进流动人口基本公共服务均等化是化解“新二元结构”的关键抓手。

    （三）流动人口基本公共服务均等化是破解“新二元结构”的关键抓手

    基本公共服务是保护个人最基本的生存权、健康权和发展权所必需提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。它与群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关，包括基本民生需求的教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认人群、地区、城乡间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是实现机会均等、程序均等和结果均等，而不是简单的平均化和无差异化.基本公共服务均等化要求，政府为每位社会成员提供某种公共服务的机会均等，特别是社会中的弱势群体，他们接受某种公共服务的可能性不应受到任何社会排斥或歧视；在公共服务供给过程中，公民可以均等地获得某项基本公共服务；社会成员享受到效用基本无差异的公共服务，这是公共服务均等化的最终目标。

    当前，“新二元结构”问题突出表现在流动人口基本公共服务非均等化方面。在教育公共服务方面，流动人口子女多在民办学校就读，民办学校与公办学校相比，在教育资源配置、教学质量方面差距较大；流动人口子女能在城市接受义务教育，但不能在城市普通高中读书和参加高考。在医疗卫生服务方面，仍有部分公共卫生服务内容尚未覆盖到流动人口，如上海社区卫生服务中心多项医疗保健服务内容尚未将来沪人员纳入。在劳动就业服务方面，外来流动人口同城市户籍人口在公共就业服务制度的资源供给、再就业保障制度、就业培训制度执行等方面存在显著差距。在社会保障方面，虽然我国建立了以社会保险为内容的流动人口社会保障制度体系，但两者在覆盖范围、保障内容、执行力度方面仍然有一定差距。此外，在人口计生服务、居住服务、参与社会管理等方面，流动人口仍然不能享受基本公共服务均等化。