长期以来，我国一些地方的发展规划过多过乱、不协调不衔接，实施中互相冲突、掣肘，往往出现“规划打架”的情况。2014年，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部等四部委，联合启动“多规合一”试点工作。榆林是28个试点中面积最大、所辖县区最多的市。作为典型的资源型城市，榆林探索出“一本规划、一张图纸、一个平台、一套机制”为主的试点模式，初步扭转“政出多门”的弊端。
“榆林地处沙漠地带，是国家能源基地，生态脆弱与矿产资源富集并存，土地林地、地上地下矛盾突出。”榆林市委副书记高中印说：“榆林还是经济发展较快的落后地区，存在产业结构、南北区域、城乡发展‘三大失衡’问题。”
榆林市发改委总工程师杨扬说，“单个规划不科学，多个规划不协调”，是榆林市各个规划存在的问题，拿不科学的规划指导实践只能错上加错，以不协同的规划引领工作必然效率低下。
由于各部门规划不一致，各层级之间不协调，前些年曾经发生过一起“荒唐事”。榆林市城区下面被划为一大型国企的采矿区。“这一开采榆林城要被掏空。但人家的采矿权是合法的，我们只能不断协商，通过置换的方法，重新划定矿区，几年才把这个问题解决了，保住了榆林城。”
不仅如此，各项规划之间也是冲突频频。“我们梳理发现，仅在城市规划、林业规划、园区规划、土地规划，这四个主要方面，矛盾冲突就非常复杂。”杨扬说：“城规建设用地超出土规面积过半，41.8%的城规、69.4%的园区规划建设用地超出土规。林规与土规矛盾突出，林规确定的2.63万平方公里林地中，与土规一致的仅有40%。城规与林规重叠面积较大，城规中61.3%覆盖林规。城规与矿业权重叠面积较大，城规中26.7%压覆矿产资源。”
同时，空间比对显示，榆林现有的268个矿业权(探、采矿)与水源保护地和水源涵养区重叠，其中涉及二级水源保护地381平方公里、水源涵养区5173.05平方公里，地上与地下特别是采煤与保水矛盾。
根据试点方案，2015年，榆林市全面完成国家试点任务；2016年全面实现“多规合一”试点成果应用；3年完成法制化，出台《榆林市规划管理条例》，形成以社会经济发展总体规划为龙头，以国土空间规划为基础，以专项规划为支撑的规划体系。
据榆林市国土资源局总规划师李东堂介绍，现阶段，榆林形成了以《榆林市国土空间综合规划》为主要内容的“四个一”成果，即“一本规划、一张图纸、一个平台、一套机制”；构建市域统一的城市开发边界、生态保护红线、基本农田保护红线、文物保护线、基础设施廊道控制线等，树立起空间管控体系。
李东堂说，“多规合一”的实施，榆林取得了四个方面成效。
首先，首次确立了市域生态保护总体格局，通过国土开发限制性、适宜性评价和生态红线划定，提出了秃尾河、无定河、榆溪河三大生态廊道和北部防风固沙、南部黄土高原水土流失、东部黄河沿岸水土流失三大防治带的生态保护格局，国土保护空间超过市域面积的70%。
第二，区分轻重缓急，按照刚需排序，合理协调矛盾，科学妥协，实现了市域综合利益最大化。针对林规与其他规划矛盾突出的问题，研究制定了林地退出原则和方法，退出的林地根据“多规合一”成果，用于基本农田、耕地后备资源、城镇和园区建设中。
第三，遏制了过去发展中盲目扩张，一味求“大”的势头，凸显集约节约原则，“瘦身”“强身”并重。全市产业园区开发边界划定较原规划调整面积减少271平方公里，占到开发边界总面积的38%，园区边界位置调整超过500处，核减县区规划人口规模150万人。中心城区“一城五区”调整为“一城四区”，产业园区在县区第一轮上报规划方案时即砍掉了12个园区、100平方公里，避免遍地开花和低水平重复建设。
第四，发展中的系统、整体性思维模式初步确立。在项目策划上，既考虑规划空间的安排，又对接土地指标配置，更注重生态保护、水资源承载、环境约束，项目谋划的水平明显提升。
“试点过程不是简单地规划编制，更多的是规划协调和利益调整，我们建立了一套高效的协调机制和平台，市委书记任领导小组组长。将‘多规合一’纳入全市各级各部门年度目标责任考核体系，建立督办机制。”杨扬说：“另外，还成立了专家委员会，聘请18为国内知名专家学者。累计召开各类协调会、技术培训会和内部讨论会200多次，参会超过3500人次。”
不过，了解到，当前工作中的一些矛盾仍需化解，推进尚待“保驾护航”
榆林当地干部表示，试点在取得成效的同时，一些现有矛盾、冲突，还需得到进一步化解。“目前已经梳理出的矿区与生态保护地之间的地块冲突。但很多矿权的批复，都不是榆林市层面做出的。因此这些矛盾，作为市一级是无法解决的，必须由中省层面帮助协调置换，或是建立有效的矿权退出机制。”李东堂说。
李东堂建议，矿业权设置方面，建立统一的矿业权审批信息平台，在矿业权设置和审批前充分征求相关部门和地方政府意见，减少不同矿产之间以及地下地上空间的冲突。
在试点中还发现，一些多规矛盾实际上是不同法律法规冲突的表现，多规完全衔接一致就需要突破现行法律法规；“多规合一”最终成果需要法定化保障，但目前法定化的相关规定不够明确，实际操作困难。因此，在深入推进的过程中，还需要进一步启动修改各项法律法规的工作。并建议加快推进国土空间规划立法，形成空间基础数据、用地分类标准、空间功能分区、空间管控措施四统一的市县空间规划体系及编制规范和标准；构建统一的自然资源管理体系。
另外，当地干部还建议，“多规合一”试点成果法定化方面，建议国家同意试点城市按照国家认定的“多规合一”试点成果自行修订相关规划，中省相关部门给予备案认可。规划体制改革方面，建议国家加强顶层设计，推进发展规划、空间规划两大体系在市县层面“合一”；试点市县实行投资项目并联审批制度改革，支持更大范围、更深层次的“多规合一”及相关改革试点。
版权提示：智研咨询倡导尊重与保护知识产权，对有明确来源的内容注明出处。如发现本站文章存在版权、稿酬或其它问题，烦请联系我们，我们将及时与您沟通处理。联系方式：gaojian@chyxx.com、010-60343812。
