2019年中国农业受灾情况及农业灾害防治的对策与建议分析[图]

    一、农业受灾情况

    农业属于弱质产业，其发展对自然条件的依赖性很大，气温、降水、地形等都是影响农业发展的重要因素。我国自然灾害发生频繁，波及范围广，几乎每次都会造成重大的经济损失，作物减产，牲畜死亡，房屋损毁甚至出现人员伤亡，严重阻碍了我国农业的持续健康发展和农村社会的稳定。因此在广大农村地区推行防灾减灾体系建设，对我国农业灾害防治工作中带有根本性、全局性、影响深远的问题进行规划和部署，能够提高我国农业灾害防治的系统性，不断增强农村和农业防范灾害风险和抵御自然灾害的能力，最终促进农村经济的可持续增长，实现建设社会主义新农村的宏伟目标。

    2019年全国农业受灾面积19260千公顷，2018年全国成灾面积10569千公顷，全国农作物受洪涝灾害面积691.6千公顷，全国农作物受洪涝灾害绝收面积961.6千公顷，全国农作物受干旱灾害面积7397.21千公顷。

2015-2019年全国农业受灾面积（千公顷）

数据来源：国家统计局、智研咨询整理

2013-2018年全国成灾面积（千公顷）

数据来源：国家统计局、智研咨询整理

2013-2018年全国农作物受灾面积:洪涝（千公顷）

数据来源：国家统计局、智研咨询整理

2013-2018年全国农作物绝收面积:洪涝（千公顷）

数据来源：国家统计局、智研咨询整理

2013-2018年全国农作物受灾面积:干旱（千公顷）

数据来源：国家统计局、智研咨询整理

    二、我国农业灾害防治的对策与建议

    智研咨询发布的《2020-2026年中国农业灾害防治产业运营现状及发展前景分析报告》数据显示：我国是一个发展中的农业大国，政府的财力、物力有限，短期内不可能投入很多的资金来进行灾害防治工作，并且全社会的防灾意识也很薄弱，因此必须从国情出发，在灾害防治资金有限的前提下，有重点地提高农业灾害的防治能力，有效地减少灾害损失，尽量减小农业灾害的危害程度。因此当前我国农业灾害的防治工作，应特别注意以下几个问题：

    1、树立正确的农业灾害防治指导思想

    从我国的实际国情出发，农业灾害防治的指导思想应该是：依靠政策，依赖科学，坚持综合规划与综合治理。以治水改土防止荒漠化为基础，充分挖掘现有的防灾工程的潜力，搞好以防洪工程、灌溉工程和治沙工程为重点的农田水利基本建设，在治理中，坚持防重于治的思想，确立重点，分步实施。在资金投入上，坚持国家财政拨款、地方政府专项资金与民间投资相结合，遵循“谁投资，谁受益”的原则，发动群众集资参与。

    2、制定切实行的农业灾害防治规划

    农业灾害防治规划，是指在一段时期内，在某一地区范围内，根据当地农业灾害的种类与发生规律、社会经济状况以及资金、技术、物资等条件，对农业灾害防治的目标、对象、重点、措施和步骤以及防灾力量做出具体的安排与设计。农业灾害防治规划涉及面广，内容复杂，在制定时应遵循一定的原则，包括农业灾害防治以预防为主，抗、防、救相结合的原则；治标与治本相结合的原则；组织社会各方面力量全方位参与的原则；建立高度集中统一的农业灾害防治管理体系的原则等。

    农业灾害防治规划的内容主要包括：(1)农业灾害防治的总体目标，要求制定出某一地区所有灾害或某一种具体灾害在某一时期内应该控制在何种程度；(2)农业灾害防治措施或方案所需的人力、物力、财力保证：(3)农业灾害组织管理体系规划，包括机构规章制度和人员编制方面的具体规定：(4)农业灾害防治科研规划，包括对科研方向、人员保证和经费来源方面做出的具体规定；(5)农业灾害防治工作的宣传、教育与人才培养规划：(6)农业灾害防治具体实施方案规划，包括灾害防治的重点、规模、措施、步骤等；(7)农业灾害防治规划执行与监督体系方面的具体规定等。

    3、建立统一的农业灾害防治管理机构

    农业灾害防治是一项多部门、多地区、多层次的系统性、综合性工作，需要中央和地方政府部门以及科研机构的紧密配合，但目前我国农业灾害管理仍然是多头管理，分工不明，合作程度差。我国1989年成立的“中国国际减灾十年委员会”，虽然在促进防灾减灾工作方面发挥了积极的作用，但是作为一个非常规性的协调机构，不能适应曰益复杂的农业灾害防治形势，难以承担防灾、救灾、减灾的领导工作。由于中央一级没有设立相应的管理机构，各地方政府也就缺乏相应的配套机构，在灾害发生后，往往是以政府名义成立临时性救灾机构，用行政手段动员社会力量抢险救灾，使灾害防治带有很大的救急性，防灾的政策措施缺乏预见性、连续性和科学性。

    我国是一个灾害多发的国家，每年农村地区都有各种不同类型的灾害发生，必须有一个统筹处理各种农业灾害的职能机构，在中央政府的领导下，负责在紧急状态下应急救灾，降低灾害造成的损失，同时在灾害预警方面，又是向中央政府提供农村防灾减灾规划及农村经济发展战略决策的参谋部门，以及制定、管理和实施中央政府减灾计划的执行机构。此外，它还应该成为国内外关于农业灾害防治以及相应的预警机制和应急措施的信息交流中心，与其他国家开展有关救灾与防灾减灾的交流和协作。世界上许多国家都建立了国家一级的灾害防治管理机构，如美国联邦紧急事务管理局(FEMA)，智利的国家紧急状态委员会(ONIME)等，在编制上遵循从中央到地方的直接领导体系，以适应灾害突发的需要，在实施本国政府的减灾战略、指挥处理抢险救灾中起到了中枢和参谋的作用，其成功经验值得我们借鉴和参考。在建立国家层面的常规性灾害防治管理机构的基础上，各地区也应成立由省、市、自治区政府直接领导的农业灾害防治领导机构，专门协调农业灾害防治中的各种关系，以及进行农业灾害防治工作的重大决策。

    4、加快农业灾害防治立法建设

    农业灾害防治立法是指有关农业灾害防治法律规范的制定工作，包括农业灾害防治法律规范的研究、起草、拟定、颁布、实施、修改等环节。我国农业灾害防治尚未有～部专门的法律，立法建设应包括三个层面：一是农业灾害防治法律，主要包括农业灾害防治的基本规范、防治规划、组织结构、社会团体、资金来源及分配使用、灾害补偿、科技研究等方面。二是农业灾害防治法规，主要是对与农业灾害防治有关的单位在开展农业灾害防治工作中具有较强约束力的法律规定，如农业灾害防治财政法规，农业灾害防治部门与工作人员的选拔、奖励方面的条例，农业灾害防治工程建设条例等。三是地方性和按不同灾害种类颁布的农业灾害防治法规，即各省、市、自治区，以及地、县制定的适用于本地区的农业灾害防治法规，以及地震、水旱灾害、滑坡、泥石流等不同灾害类型的具体法律规定。农业灾害立法是关系到农业灾害防治工作成败的大事，必须严肃认真地对待。为此，首先应该确立并执行科学的灾害防治立法程序；其次要注意农业灾害防治不同法律、法规之间的协调配套性；第三要注意农业灾害防治立法与我国其他法律和国际惯例之间的一致性。

    5、建立多元化的农业灾害防治资金来源

    农业灾害防治是一个长期的过程，每个阶段的工作内容都有所不同，根据不同阶段灾害防治工作的性质和特点，应该形成多元化的资金来源。这是因为国家财政预算是国民收入的再分配，是全体国民创造的价值，因此农业灾害防治资金不能完全由中央财政承担，否则将会造成只是部分地区受益，而对其他地区所创造价值的一种不合理的占有。同时，农村公共产品天然存在的“搭车性”，难以使有限的资金发挥较好的使用效益，反而使一些地区和部门缺乏应有的责任心和主动性。所以相关单位，特别是受益的地区和单位应该承担一定比例的灾害防治资金。一些非工程措施的防灾费用，以分蓄洪区为例，蓄洪造成的损失是为了确保更多的地区免于遭受洪灾，因此蓄洪的费用应该由受益地区承担。也就是说在筹集农业灾害防治资金的时候，必须遵循“谁受益，谁承担”的原则，根据受益程度进行分担，把防灾费用与防灾效益挂钩，把保护区与被保护区作为一个整体来考虑。此外，还应该改变灾害补偿完全依靠政府财政拨款和民政部门救济的方式，大力推行农业灾害保险，通过市场手段转嫁风险，减轻财政负担，加大对农业的保护力度。

    6、完善农业灾害有偿救助体制

    农业灾害同其他灾害一样，其救灾形式可以分为生产自救和外部救助两种类型。生产自救的投资效益比较明显，投资者就是实际的受益者：而不同于生产自救，外部救助属于无偿救灾，不能带来直接的经济效益。由于无偿救灾受到多方面的限制，不能完全满足救灾的实际需要，因此在实际的救灾活动和防灾减灾过程中，应遵循客观的经济规律，正确认识救灾行为的经济学特点，树立有偿救灾原则，实行在政府统一领导下的农村有偿救灾。有偿救灾可以改变过去外部救助的种种弊端，使农村救灾行动真正成为发展农村生产力不可缺少的重要组成部分，把救灾与发展农村生产统一起来，提高整个社会防治农业灾害的能力，促进农村社会经济的和谐协调发展。

    建立和完善农业灾害有偿救助机制，必须要明确农村有偿救灾的形式。目前，我国农村有偿救灾的形式主要有：(1)财政专项救灾基金。将每年用于救灾的财政后备转化为基金形式，由国家财政部门或防灾减灾管理机构统一管理使用。农业救灾基金应具有两大特点：一是救灾基金不是无偿使用的，而是以投资形式对受灾的农村区域和乡镇企业进行支持，帮助他们摆脱困境，而投资所获的～部分利润又可用来进一步充实基金。二是农村救灾基金不只限于当年使用，可以逐年积累。农业救灾基金的这两个特点不仅可以帮助灾区克服依赖心理，提高灾民防灾减灾的自觉性，而且随着时间的推移，其资金不仅不会减少，还会不断充裕，相应地提高应对农业灾害的能力。(2)农业灾害救助公积金。根据不同农村地区的生产规模、经营方式、遭受灾害损失程度等情况，征收一定量的救灾公积金。救灾公积金可以作为一种强制性保险由保险公司统一代理，也可以作为救灾基金的来源，由财政部门统一管理。(3)由企事业单位以联合的形式对受灾农村乡镇企业进行投资救助。如果管理得当，这种救灾方式不仅可以帮助受灾地区的乡镇企业摆脱困境，而且也有利于乡镇企业向集团化经营方向发展。

    7、加大农业灾害防治知识的宣传力度

    农业灾害防治是全民事业，必须努力提高全民的灾害防治意识，增强对灾害危害的重视程度，使政府部门主动承担灾害防治的决策与实施任务，使农村广大人民群众自觉参与各种灾害防治活动，这是农业灾害防治工作成功的关键。为此，应加大农业灾害以及减灾防灾知识宣传的力度，开展广泛而持久的灾害防治宣传教育活动，使灾害防治工作成为全民的自觉行为。农业灾害防治的宣传内容大致包括：(1)有关农业灾害基本知识的宣传；(2)农业灾害危害及其防治重要性的宣传；(3)农业灾害防治与农村灾情抢救原理与操作规范的宣传：(4)农业灾害发生后自救方式方法的宣传：(5)农业灾害防治先进模范典型的宣传：(6)农业灾害防治政策与法律知识的宣传等。应该建立专门的宣传部门，培养专门的宣传人员，在农村地区采用群众喜闻乐见的宣传形式，借助广播、电视、讲座、宣传单等方式，提高群众的防灾减灾意识，夯实农业灾害防治的群众基础。

    8、确立合理的灾害防治效果评价标准

    在对农业灾害的防治效果进行评价时，要以投入的资金和劳动力与减少的经济损失进行比较，也就是说，如果能够减少甚至避免灾害的损失，而投入的资金与劳动力又处在合理水平，那么防治工作就是正确并且有效的。反之，如果不能减少损失，而又投入了大量资金和劳动力，那么防治工作就有待改进。例如在干旱区，与其投资修建大型灌溉工程而又不能保证灌溉效益，不如将灌溉农业改为旱作农业，或种植产量稍低但抗旱能力强的作物品
种，从而以较小的代价去达到尽可能减少农业灾害的目的。