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2019年7月中国PPP在库项目质量、PPP项目规模、PPP项目运营周期及PPP市场中政府支付责任占比分析[图]

2019年11月27日 14:17:17字号:T|T

    随着中国社会主义市场经济体制的深化改革,我国在多个公共服务领域引入了社会资金,为我国基础建设提供了巨大助力。随着政策的放开,我国PPP项目数量迅速增多,目前我国PPP项目入库数量共计9036个,入库项目总金额达到13.64万亿元,其中2019年第二季度净增项目就已经达到193个,投资额接近2200亿元,未来随着我国在公共服务领域投资的扩大,我国PPP项目仍有保持增长态势,行业规模不断扩大。

    一、 “清库”全面提升PPP在库项目质量

    随着清库工作进入尾声,PPP市场的各类违规现象已经大幅减少,而自财金92号文出台以来,识别库“严进”现象持续至今,使得PPP管理库的在库项目的存量与增量项目的质量均得到了保证。PPP市场是我国重要的政府与民间资本合作的方式之一,特别是在基建领域的意义非常重大,随着配套政策的健全与官方的合规引导,未来将会出现越来越多优质的市场机会。

    改革开放以来,我国从计划经济体制向社会主义市场经济转型,形成市场主导,政府监管的具有明显中国特色的经济体制,但是受客观条件限制,在众多领域仍旧存在着政府占据主导,市场化受限的现象,投资建设以政府为主,社会资金进入受到限制。2015年财政部、发改委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》正式开启了社会资本进入公共服务领域的大门。

    政策放开下,我国PPP项目得到了快速发展,项目数量稳步增长。

    1、“清库”后识别库呈严进宽出表现,项目质量得到提高

    PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、和执行和移交等阶段,其中项目管理库是指准备、采购、执行和移交阶段项目,已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。项目储备清单,即识别库,是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目,但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核。只有纳入项目管理库才能称之为“入库”。《财政部财金[2015]166号》中明确提出,未入库的项目,不能列入各地的PPP项目目录,不能通过财政预算安排支出;换句话说,入库即意味着项目得到了政府财政支出的背书,对于社会资本方参与者来说意义重大。

    此前由于缺乏有效的统一管理,在市场过热时期PPP项目管理库的盲目扩张使库内项目得质量与合规性均无法得到保障,增加了企业参与风险的同时也增加了政府的负债压力。为了进一步规范PPP市场,2017年财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,即92号文。自此,PPP市场的“清库”工作拉开了帷幕。

    根据此前财政部公布的PPP项目库集中清理情况:各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。其中,一些已签约甚至已开工的项目、以及财政部评选的示范项目也出现在“清库”列表之内。随着“清库”工作进入尾声,剩余的在库项目质量明显提升。

“清库”过后,管理库在库项目规模增速放缓,但始终保持正向增长

数据来源:公开资料整理

    相关报告:智研咨询发布的《2019-2025年中国PPP模式行业市场运营态势及未来前景预测报告

    根据财政部PPP中心数据库显示,2018年7月,我国PPP项目库中共有7867个项目,其中准备阶段项目1692个,采购阶段项目3812个;2019年6月末,我国PPP项目库中,准备阶段的项目1339个,采购阶段项目1886个,均较2018年7月有明显的下降,但是进入执行阶段的项目数量快速扩大。

2018-2019年中国PPP项目管理库项目数量变化(单位:个)

数据来源:公开资料整理

    从PPP管理库整体规模来看,自92号文发布仅在2018年2月~5月期间内经历了短暂的负增长,在库数量下降336个,投资规模下降约3064.59亿元;随后又开始缓慢增长。而PPP识别库的在库数量与投资规模则一直持续减少至今,截止目前同比2017年6月水平减少了4126个项目,投资规模降低了3.54万亿元。

    2019年上半年,新入管理库发布项目684个、投资额1.0万亿元;地方主动清退项目302个、涉及投资额3657亿元。我国PPP项目库净增项目382个、投资额4714亿元,项目投资总额达到13.64万亿元(由于管理库内存量项目结构调整导致投资额变化,因此新入库项目投资额减去退库项目投资额与净增投资额不相等),其中处于准备阶段的项目投资额为1.97万亿元,处于执行阶段项目投资额达到8.84万亿元,暂未有进入移交阶段的项目。

2018-2019年中国PPP项目库项目投资额情况

数据来源:公开资料整理

    由于PPP识别库是PPP管理库的前置储备,可以判断近期管理库的新增入库项目在识别库中的论证周期明显较此前有所延长,因而在项目质量与合规性方面也更具有保障。

PPP识别库项目数量与投资规模

数据来源:公开资料整理

    PPP管理库项目数量与投资规模

数据来源:公开资料整理

    进入2019年,PPP管理库规模继续保持稳中小升的态势,而识别库的收缩也开始趋缓,可以判断“清库”工作对两者的负向影响基本已被消化,当下无论是在库存量项目还是新入库增量项目的质量都得到了保障。 “清库”后是银行介入PPP市场的一个比较好的时机。

    2、配套政策从监管向引导倾斜,保障未来PPP市场有序发展

    PPP是我国基建类项目开展的重要模式之一,任何“一刀切”式的管理都明显不利于这一模式的正常发展。如果把PPP市场的非理性过热比喻为一场病患,那么“清库”则是一局无麻醉的肿瘤切除术;对整个PPP市场而言,这种痛苦只是暂时的,不可能也没必要一直持续。在将“毒瘤”项目彻底切除掉之后更加必要的后期的“药物治疗”,即“清库”后配套的一系列方向引导政策。

事件
意义
《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》
基础设施补短板项目成为PPP重点支持领域;
《国务院2018年立法工作计划》
PPP条例纳入立法计划;
“PPP蓝宝书”、“PPP红宝书”相继出版
为PPP项目的交易结构设计、社会资本选择、投资回报模式、风险分配机制、绩效考核机制、合同管理体系等内容提供了参考依据;
发改委、财政部双双完成PPP项目库核查、清理工作
各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元;
第三届中国PPP论坛在京举办
财政部PPP中心主任焦小平对未来PPP发展提出了5点建议,也强调了政府与民间资本的协同合作关系,建议政府加大政策支持力度;
第四届中国PPP融资论坛在沪举行
国家发展和改革委员会投资司副司长韩志峰针对一个合理的PPP合作模式提出了9项建议,强调PPP需要有效的管理条例,合理的回报机制,以及严格契约精神;
PPP信用体系建设工作正式启动
国家发改委将会同有关方面加快建立PPP信用体系;
世界银行支持中国PPP项目
根据经国务院批准同意的《国家发展改革委财政部关于我国利用国际金融组织贷款2017-2019年备选项目规划》,世界银行拟安排贷款4.5亿美元,选择重点基础设施领域不同行业、不同类型具有代表性的PPP项目;
民企PPP项目融资陷入困境
东方园林爆“发债门”事件,引爆民企PPP融资担忧,华夏幸福、铁汉生态、碧水源等一众PPP上市民企均出现不同程度现金流紧张;
首支PPP项目专项债券成功发行
广州珠江实业集团有限公司成功发行10.2亿元PPP项目专项债券。

数据来源:公开资料整理

    回顾2018年的PPP市场,伴随着“清库”工作的开展,各类指导性意见与指导性书籍也相继出版,两大PPP论坛先后召开,专项债也将部分PPP项目纳入其可选项范围之中。这些都是“清库”配合这场手术的良药。

    进入2019年,政府工作重心已经从“去杠杆”转向了“六个稳”,为有效刺激基建投资,相关部委也相继出台了一系列利好基建行业与PPP市场的新规,包括此前提出的符合条件的专项债券可以用作项目资本金、《政府投资条例》在PPP领域的适用性、提前下达部分2020年新增地方政府债务限额等。受相关正向政策引导,2019年PPP市场回暖趋势已经显现:月度成交规模保持稳定、增速稳步上升,而项目总落地率水平也稳定在了65%的历史最高水平。

2019年PPP市场回暖趋势已经显现(左轴单位:亿元)

数据来源:公开资料整理

    未来PPP的市场规模会在一个日趋规范化、法制化、合理化的政策环境下继续稳步增长,而未来政策的导向也将向着规范管理与大力支持并行的方向前进。受此影响,未来管理库规模或将继续呈稳步增长趋势,而识别库规模也或将很快迎来止跌回升的拐点。

    3、评估PPP项目时,应有效规避的28类违规表现

    根据北大法律信息网归纳,可将我国PPP项目的“清库”目标特征归纳为如下7个大类,28个子类。从清库标准可以总结出以下几点:评估政府方风险时主要关注其财承能力与是否存在违规担保;评估社会资本方风险时主要关注其公司形式与资本金的情况;针对具体项目则要关注其运营内容及物有所值评价情况。

PPP项目不得入库或者退库的28种情形

序号
基本类型
表现情形
法律后果
1
不适宜采用PPP模式实施的情况
不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的项目,如商业地产开发、招商引资项目等,采用PPP模式的;
不得入库或者退库
2
因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的,采用PPP模式的;
不得入库或者退库
3
仅涉及工程建设,无运营内容的项目,采用PPP模式的;
不得入库或者退库
4
其他不适宜采用PPP模式实施的情形;
不得入库或者退库
5
前期准备
工作不到位新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续;
不得入库或者退库
6
涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续;
不得入库或者退库
7
未通过物有所值评价或者已开展物有所值评价,但评价方法和程序不符合规定;
不得入库或者退库
8
未通过财政承受能力论证,或者已开展财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定;
不得入库或者退库
9
未建立按效付费机制
通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制;
不得入库或者退库
10
政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致谋一时期内财政支出压力激增;
不得入库或者退库
11
项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任;
不得入库
12
不宜继续采用
PPP模式实施入库之日起一年内无任何实质性进展的;
退库
13
尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限;
退库
14
项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施;
退库
15
不符合规范运作要求
未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方;
退库
16
采用建设-移交(BT)方式实施;
退库
17
采购文件中设置歧视性条款,影响社会资本平等参与;
退库
18
未按合同约定落实项目债权融资;
退库
19
违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金;
退库
20
以债务性资金充当资本金;
退库
21
由第三方代持社会资本方股份;
退库
22
违法违规举债担保
由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失;
退库
23
政府向社会资本承诺固定收益回报;
退库
24
政府及其部门为项目债务提供任何形式担保;
退库
25
其他违法违规举债担保行为;
退库
26
未按规定进行信息公开
违反国家有关法律法规,所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益;
退库
27
未准确完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息;
退库
28
未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息。
退库

数据来源:公开资料整理

    二、PPP市场特征要求项目参与方具备较强的融资能力、运营能力与政府话语权

    我国PPP市场的主战场在基础设施建设领域。2019年7月我国基建类PPP项目累计金额已高达14.92万亿元,占比全PPP市场已高达85%。而根据市场公开数据,早在2017年,以PPP模式开展的基建项目占全市场比重就已超过了13.6%。可以说,我国的PPP市场是与基建行业市场紧密相连的。据统计,我国有近85%的PPP项目周期长达11年以上,超过30%的项目周期长达21年以上。较长的运营周期是我国PPP项目的第二大特点,这也为参与PPP项目建设的社会资本方提出了更高的要求:除具备基础设施建设能力外,还必须具备专业的运营能力。

    截至2019年7月,我国PPP项目采用政府付费模式的占比约28%,可行性缺口补助模式的占比约63%,而单一采用使用者付费模式的PPP项目仅占比9%。从市场情况了解,多数可行性缺口补助类PPP项目中,政府所承担的补助比例高达70~80%,甚至更高;换而言之,整个PPP市场中政府的支付责任或将高达10~11万亿元,占比或将高达72.1~78.4%。

    1、基建类PPP项目规模已达14.92万亿元

    截至2019年7月,我国全部PPP在库项目(含识别库)共有12543个,金额共约17.63万亿元;其中以基础设施建设为主体内容的项目共计9699个,占比总数77%,金额共约14.92万亿元,占比总量高达85%。

基建类PPP项目数量占比总体77%

数据来源:公开资料整理

基建类PPP项目金额占比总体85%

数据来源:公开资料整理

    分行业来看,基建类项目为PPP模式的绝对主战场。截至2019年9月,我国在库PPP项目中,基建类项目数量占比总体约为77%,金额占比总体约为85%。

    从细分领域来看,交通运输、市政工程、片区开发与生态环保四大类项目在整体金额中占比较高;其中,交通运输与片区开发类项目的单体项目金额最高,分别约为30.58亿元与28.84亿元;而市政工程类项目的机会数量最多,截至2019年7月份,总量以达到4726个,占比PPP总体高达38%。仅从行业分布角度考虑,综合衡量项目规模与业务机会,交通运输类、市政工程类、片区开发类以及生态建设与环境保护类均可视作银行较适宜参与的长期资产项目。

交通与片区开发类项目规模最大,市政类项目机会最多

数据来源:公开资料整理

    我国PPP项目主要用于投资规模较大,回报周期较长的公共服务领域,而市政建设和交通运输领域中,项目一般投资规模较大,但是收益较为稳定,项目合同年限较长,在PPP中占比最大。

    根据财政部数据显示,2019年上半年,全国管理库净增项目投资额前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、林业,分别是2996亿元、648亿元、646亿元、409亿元、282亿元。

2019年上半年全国管理库净增投资额行业分布(单位:亿元)

数据来源:公开资料整理

    但从净增项目数量来看,2019年上半年,全国管理库净增项目数量前五位是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、城镇综合开发、林业,分别是217个、53个、41个、19个、14个。

2019年上半年全国管理库净增项目数行业分布(单位:个)

数据来源:公开资料整理

    2、我国PPP项目运营周期多长达15~25年

    92号文明确指出,仅涉及工程建设而无运营内容的项目,或采用建设-移交(BT)方式实施的项目,均不可进入PPP项目管理库;由此可见,合理有效的运营是PPP项目合规的核心重点。而基建类项目通常具有较长的运营周期,这也就对参与基建类PPP项目建设的民营资本方提出了运营方面的要求。

    根据统计,有超过50%的PPP项目周期为11~20年,另有超过三分之一的PPP项目周期为20~30年。若考虑基建类项目的建设周期为3~5年,那么多数PPP项目将具有长达15~25年的运营周期。可见,运营期内的项目经营与成本控制将直接关系到最终的盈利水平,银行在考虑介入PPP项目时,需要重点评估社会资本方在项目行业方面的运营能力。

BOT为PPP项目开展的最主要模式

数据来源:公开资料整理

我国PPP项目周期多为10~30年

数据来源:公开资料整理

    3、我国PPP市场中政府支付责任占比或将高达75%

    PPP模式最早起源于上世纪90年代的英国,主要用来解决无法采用使用者付费的公共品项目的融资问题,私人资本退出通常依靠政府购买来实现。截至2019年7月,我国PPP项目采用使用者付费模式的PPP项目无论是从金额还是从数量上均占比总体市场9%。回溯至2017年尾,彼时的使用者付费项目的数量占比仍有18.5%,而金额占比也有14.7%。纯粹的使用者付费的PPP项目占比正在快速降低,而政府在PPP项目退出机制中所承担的支付责任正逐年加重。

    单纯考虑金额的话,目前可行性缺口补助项目占比约为63%,通过市场调研发现多数可行性缺口补助项目中的政府补助责任高达70%~80%,则对应当前整个PPP市场中的政府承担的支出责任约为10~11万亿元,占比总量约72.1~78.4%。可见,目前我国PPP项目退出形式中,政府承担了主要的支付责任。

使用者付费项目金额占比总体9%(亿元)

数据来源:公开资料整理

使用者付费项目数量占比总体9%(个)

数据来源:公开资料整理

    此外考虑到政府付费部分通常周期较长,银行在评估可行性缺口补助型PPP项目时还需要重点关注政府补助部分是否与项目产出绩效建立起互相挂钩的付费机制,政府补助部分的支出是否为平滑、连续的支出行为,以确保项目运营期内现金流的可持续性。

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