全国碳市场启动，地方准备不足

    近日，国家发改委再次下发通知，为全国碳市场启动定下时间表和实施细则。通知首次对民航局、行业协会、央企提出要求，而民航局已经开始组织民航企业开展内部碳盘查工作。不过，要按时完成通知的要求，地方仍面临较大挑战，要培养、磨合企业对碳交易的观点意识和参与能力，时间成本较高。专家则建议尽快推动立法，否则碳市场推进不具可持续性。

    近日，全国统一碳市场的启动迎来实质性进展。

    1月22日，国家发改委办公厅公布了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》下称“通知”，为各方的启动工作提供了实施细则，并提出了时间表。多位专家表示，该通知意义重大，为各方提供了统一规范的行动指南。

    “在此之前，大家都知道要启动，但具体工作不明确。这个文件明确部署和规划了纳入企业名单、碳排放数据核算等工作，规定较为细致，加快推进了全国碳市场启动的步伐。”国家应对气候变化战略研究与国际合作中心碳市场部副主任张昕说。

    尽管大部分非试点省份、自治区去年已经开始了准备工作，但压力仍然不小。

    “我们前几年的基础工作更多的还是准备，而现实的差距不是靠这些短短一两年间的基础工作能够改善的，恐怕还需要一个磨合期逐步改善。”浙江省发改委应对气候变化和低碳发展合作中心处长程纪华说。

    试点地区中，北京反应迅速。1月26日，北京市发改委就公布了《关于北京市2016年碳排放权交易有关事项补充的通知》下称“补充通知”，要求新增固定设施排放单位等。

    “通知提供了非常重要的技术细节。但我一直认为最根本最紧要的工作是立法，目前的立法工作严重滞后于碳市场的推进。没有立法，碳市场准备工作的力度不够，也可能不具有可持续性。”能源基金会中国低碳发展项目主任胡敏说。

    首提民航央企

    1月22日公布的通知不乏新的亮点。

    通知要求，地方主管部门、民航局、有关行业协会、央企，2月29日前向发改委报送纳入全国碳交易体系的企业名单，纳入门槛为2013至2015年中任意一年综合能源消费总量达到1万吨标准煤以上含的企业。地方主管部门还需在6月30日前报送企业排放汇总数据、核查报告，其中数据为企业于2013年、2014年和2015年共3年的温室气体排放量及相关数据。

    值得注意的是，通知首次对民航局、有关行业协会和央企提出了要求。要求各行业协会和央企也要开展数据核算和报告工作。

    “民航业是非常独立的，自有一套管理系统。央企也是如此，虽然有属地管理原则，但本身管理系统比较健全且复杂。行业协会力量也比较大，能调动企业积极性，除了地方发改委，也发挥它们的作用，充分利用其技术和管理的优势，共同推进碳市场的启动工作。”张昕分析称。

    而安迅思中国碳市场分析师陈少成则认为，这些组织和单位是必须考虑的。民航、钢铁等强势行业，行业代表性的声音更强，肯定绕不过去。

    据两位知情人士透露，民航局已经开始组织民航企业开展内部碳盘查工作。

    中电联几年前就开始追踪碳交易，调研电力企业参与碳交易的情况。2014年起，中电联常务副理事长王志轩多次表示，电力行业到了以碳指标作为统领考虑的阶段，因为常规污染物对电力工业来说，已不构成影响其发展的瓶颈制约因素。

    全国碳市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等8个重点排放行业。据张昕统计，这些行业覆盖了大部分央企。国家发改委气候司也表示，央企是我国国民经济的支柱，也是全国碳市场的重要参与主体，对于市场的建立和运行发挥着举足轻重的作用，还组织培训研讨会帮助央企向国外企业学习借鉴碳交易的实践经验。

    电力企业最积极，设立相应部门或公司为未来统一碳市场交易、碳资产管理做准备。

    华能集团旗下共有10家电厂被纳入试点控排企业。该集团2010年成立了华能碳资产经营有限公司下文简称“华能碳资产”作为平台公司，负责具体执行全集团碳排放管理的相关落地工作，并代理管理纳入试点的电厂的碳交易和履约工作。

    国家电力投资集团公司旗下有13家电厂被纳入试点控排企业。该集团2008年成立电投北京碳资产经营管理有限公司，负责集团公司温室气体减排和碳资产管理，全国碳市场启动后，还将统一管理集团旗下近百家电厂的碳资产。

    地方准备不足

    通知为地方提供了时间表和具体操作细则。

    试点地区中，北京反应迅速。1月26日，北京市发改委公布补充通知称，北京碳市场在2016年6月30日后将继续运行。对于未来纳入全国统一碳市场的重点排放单位，将研究提出已核发配额与全国排放配额的衔接方案，待商国家主管部门确定后另行通知。对于未纳入全国统一碳市场的重点排放单位，已核发的配额将继续有效。北京市发改委还表示，正在研究制定配额回购操作细则等政策措施。

    大部分非试点地区，在去年5月发改委印发《国家发展改革委关于落实全国碳排放权交易市场建设有关工作安排的通知》后，即开始准备工作。根据不完全统计，非试点地区共有14个省份初步遴选了第三方核查机构共172家，核查员逾千名。

    浙江省2012年在地方率先成立了应对气候变化和低碳发展合作中心，从事基础工作研究，分析碳交易对当地经济、企业、产业结构的影响，摸索应对策略，完成顶层设计方面的一些工作。2014年，浙江省在全省96家大型企业中开展企业碳报告、碳核查工作。2015年根据国家碳市场的工作部署，扩展到近590家企业，做好数据基础。

    浙江一方面培训企业的碳交易意识；另一方面建立气候变化研究交流平台，为企业利用信息化手段报送数据提供工具支撑。在数据基础上，从行业层级分析数据质量，为与全国碳市场的衔接打下基础。

    不过，即使有了这些基础工作，要按时完成通知的要求，地方仍面临较大挑战。非试点地区困难要大得多，面对一项几乎全新的业务，还要培养、磨合企业对碳交易的观点意识和参与能力，时间成本较高。

    程纪华认为，首要难题就是数据构建。大型企业的数据构建有一定基础，而民营企业盘查、核查碳排放数据难度不小，特别是通知对数据的要求还细化到设施端。这些企业能否按照碳交易的要求完善内部碳排放、碳报告、碳资产的数据，还需要主管部门加大宣传和培训力度。

    武汉大学气候变化与能源研究中心主任齐绍洲也表示，试点地区第一年，控排企业漠不关心、消极推诿，等政府当真了企业才慢慢重视，意识增强。

    另外，地方人才储备不足，核查机构的培养和能力建设有难度。如果核查机构对企业、工业流程、行业特点不了解，这些核查机构要在短时间内完成核查工作难度较高。以浙江为例，该省8家第三方核查机构，要在短时间内完成大概300家企业的碳核查，时间紧、任务量大。

    除此之外，省级政府在整体经济不景气，产业面临结构性调整，而纳入行业企业基本产能过剩、高耗能、面临转型危机的情况下，是否还能将碳交易工作上升到一个比较高的层面上，也要打个问号。

    “碳交易可以作为一种转型手段，但如何跟政府的其他经济政策相互协调，共同促进经济的转型和发展，仍存在一个磨合阶段。”程纪华说，如何用市场手段推进以往行政手段驱使的工作，有逐步磨合和挑战的过程，这不是一两个文件能解决的问题。