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我国土壤修复产业责任主体缺失,融资渠道单一

2014年11月04日 11:20:52字号:T|T

我国土壤修复市场尚处于初级阶段,但不少环保行业企业已经率先开始在我国土壤修复市场中进行战略布局,一些起步较早的企业凭借先发优势和较长时期积累的项目经验与技术支持获得了该行业内的龙头地位。一些国外先进环境保护企业也纷纷通过在中国开设合资企业的形式拓展中国市场。

国内土壤修复企业可以划分为四类。第一类是集设计与施工于一身的全能型企业,比如永清环保、北京建工环境修复有限公司、杭州大地环保工程有限公司、北京高能时代环境修复有限公司等;第二类是土壤修复专业技术类企业,比如深圳铁汉生态;第三类是科研院所,包括中科院地理科学与资源研究所、中科院南京土壤所等;第四类是外资企业,包括日本同和、英国ERM、澳实分析等。

中国产业信息网发布的《2014-2019年中国土壤修复行业市场分析及投资趋势预测报告》指出:目前国内在土壤修复领域的领先企业包括北京建工集团、永清环保、北京高能时代等,已形成了一定的项目经验和规模优势,其中永清环保是上市公司,在土壤修复领域形成了一定的项目经验和规模优势。比如,北京高能时代承接了十几个修复项目且承担了首个“十二五”重金属污染治理工程项目“株洲清水塘重金属污染治理与土壤修复工程”,2011年年底土壤修复业务的产值已达3亿元。

土壤修复的资金需求很大,一些国际经验中,比如荷兰2000年至2009年间土壤修复成本约为每年3.35亿欧元,其中政府投入约每年1.6亿欧元。根据欧洲环境署的估计,欧洲每年约有21.1亿欧元用于污染场地的修复及管理工作。美国仅2007年其超级基金项目就为场地污染花费了3.8亿美元用于土壤修复。

目前仅有少数的商业化项目将土壤污染修复的成本负担交由土地开发商承担。由于城市土地具有较大的升值空间,最终的受益者——地产商和地方政府愿意承担城市和城郊的工业污染土地的修复成本,这让高成本修复土地成为可能,但这一模式很难复制到中国农村的污染耕地当中。

我国当前土壤修复项目的资金大多数依赖于政府。土壤修复项目的出资方主要是国家财政、地方政府和企业,其中国家财政出资约占30%,而企业出资较少,地方财政是主要的资金来源。

统计报告显示,2013年各地启动土壤修复试点项目总计42个,其中业主为政府的项目数量为19个,业主为企业的项目数量多达23个,但是资金来源多为国家专项资金。这些项目中涉及资金总量亿元以上的仅2个,大多数项目为中小型规模。同时,已披露的16个项目总计涉及资金量约为6亿元,这些示范项目资金来源几乎全为政府专项补贴资金,说明当前土壤修复项目融资渠道单一。

例如,2012年6月湖南省《<湘江流域重金属污染治理实施方案>工作方案(2012-2015)》提出,计划争取国家补助资金138亿元,省政府投入97亿元,各市和县市区投入105亿元,企业自筹165亿元。因此,地方政府的财政状况对土地修复行业的发展具有很大的影响,在财政资金紧张的影响下,该行业还没能全面展开。

根据业界估计,中国未来土壤修复市场将达到万亿元的规模。如果单靠中央和地方财政来为土壤修复市场埋单,财力无法承担。

美国“污染者付费原则”值得借鉴。针对历史遗留污染场地,特别是工业危废填埋场、露天化工废物倾倒场地和回收利用拆解场地,美国自1980年起,通过《超级基金法》等一系列法律,逐渐搭建起污染场地管理框架。根据《超级基金法》,污染者需要为场地修复行动付费。针对责任方,超级基金建立了严格、连带和具有追溯力的法律责任。这意味着,不论潜在责任方是否实际参与或造成了场地污染,或污染行为在发生时是否违法,潜在责任方都需为场地污染负责。当污染者暂时不明或资金无法立即到位时,超级基金由美国环境保护局先行支付修复费用,再通过诉讼等方式向责任方索回。所以,虽然超级基金看似由国家筹资来修复污染场地,其遵循的依旧是“污染者付费原则”。

现在的中国与30多年前的美国面临着相似的问题。即便污染者付费原则被确定下来,许多“历史遗留”的污染耕地已难寻责任方。许多早年的污染企业,要么倒闭,要么产权发生更迭,已很难追寻。这其中,又有不少已负债累累的老牌国有企业,追究污染责任与国家财政支付修复资金,更像是左口袋掏右口袋,责任难分。

由于相关法律法规的不完善,污染者责任机制缺失的状况至今仍未得到改变。立法者目前有意在《土壤污染防治法》中明确“污染者付费原则”,但立法进程仍在进行之中。 

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