我国公共财政支持城乡发展一体化的基本思路

    近中期公共财政支持城乡发展一体化的基本思路

    （一）政府及公共财政的职责定位

    解决城乡二元结构与经济发展阶段密切相关，是一个长期动态的过程，市场机制发挥着基础性作用，但政府的作用也非常重要。概括地讲，政府在推进城乡一体化中需要明确以下职责：一是制度创新。即从城乡户籍制度、就业制度、劳动保障制度、土地制度等多方面消除对农民的歧视，真正实行对农民统一的“国民待遇”。二是政策导向。要以公共财政政策为主导，完善国家的财政政策、税收政策、价格政策、收入分配政策，逐步让公共财政的阳光普照到农村。三是强化投入。要改变过去长期以来国家的财政资源、金融资源等向城市过度倾斜的格局，切实有效地强化国家对农村的各种投入，同时通过政策的改变吸引社会资金投入到“三农”之中。

    财政是政府宏观调控和履行职能的重要工具。以上关于政府职责的定位实际上也决定了公共财政在推进城乡一体化中必然承担着非常重要的使命和作用。一是公共财政通过参与国民收入分配和再分配活动，综合利用税收、支出、补助等政策手段，优化宏观收入分配格局，调节居民收入和财富的差异，加强对农民及整个社会弱势群体的支持和保护。二是公共财政通过积极推进财政体制创新，可以为财力的纵向均衡和横向均衡奠定基础，为我国的中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务获取提供财力基础。三是公共财政支持城乡一体化发展，不仅具有直接的调节效应，而且通过资金分配、财税政策优惠等手段，有效发挥财政的间接调节效应或引导功能，也就是引导社会民间资金、银行资金及国外资金等向欠发达地区、向贫困地区、向“三农”倾斜，从而有效地推进城乡之间、区域之间的相对均衡发展。

    （二）若干政策建议

    1．政府基础设施投资要向农村倾斜

    农村基础设施建设关系到农村生产生活条件的改善，是新农村建设和城乡一体化的重要内容，理应作为国家基础设施建设的重点。一是调整预算内基本建设投资结构。要按照建设重点转向农村、国家预算内投资主要用于农村的要求，建议今后一个时期预算内基建投资用于农业农村的比例要逐步提高，增量投资比重不少于50％。在此基础上，采取有效措施，探索引导农民和社会资本参与农村基础设施建设的有效模式。二是加强农村水、电、路等农民需要的公共基础设施建设。要把解决农民看得见、摸得着的饮水难、用电难、行路难等实际问题作为重点，加快建设进度。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长，促进农民与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。三是加强县以下中小型基础设施建设力度。结合“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投劳投资的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。四是新时期应该在政策导向顺应农民改善基础设施的迫切需要，进一步加大财政对农村公益事业“一事一议”的奖补力度。要在规范的前提下开展“一事一议”公益事业建设，坚持以人为本、尊重农民权利，着力解决偏远地区、民族地区、边境地区、高寒地区、贫困地区等区域农民最急需、最直接的民生问题。要在农民量力的基础上，财政加大奖补力度，并引导企业和社会捐资赞助，努力健全村级公益事业建设多元投入机制。五是重视支持农村公共环境整治。当前农村这方面的工作重点包括垃圾清运、污水处理等，这是农村基础设施建设的新内容，也是建设美丽乡村的客观要求。要在支持农村整治规划编制的基础上，重视支持农村公共环境整治。建议中央和地方各级财政增加农村公共环境整治专项投入，通过以奖代补、以物抵资的方式，引导农民建设美好家园。

    2．着力完善农业支持政策

    农业是国民经济的基础，是城乡发展一体化的根基。新时期农业发展的基本目标是，要加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，在确保国家粮食安全和重要农产品有效供给的基础上，实现农业可持续发展。作为政府财政政策重要组成部分的农业支持政策，在推进现代农业发展中担负着重要职责。具体建议：

    ——确保财政支农支出持续稳定增长。其一，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以大约一万亿的幅度递增，建议国家财政每年新增财力分配要切出10％－15％的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。其二，建议从土地出让净收益、国有资本经营预算收入等渠道筹措资金，支持农业。2011年中央已经明确从土地出让净收益中提取10％用于农田水利建设，建议将统筹比例进一步提高到15％，将土地治理纳入专项支持范围。另外要从中央和省级国有资本经营预算收入中安排一定比例专项支农。其三，尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范。从今后的趋势看，国家为了更好地实现支持和保护农业的调控目标，改变地方农业投资中的随意行为，需要尽快制订和出台农业投资法。立法应将国家（包括中央和地方政府）的农业投资行为作为规范的主要对象，同时既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限作出规定，这必将促使整个农业投资主体的行为规范，强化政府投资主体的导向功能。

    ——明确农业财政支持的方向和重点。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。中国农业已进入一个新的发展阶段，面临着战略性结构调整，这就是要调整农业生产结构，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、还草等方面的支持。三是完善农业社会化服务体系。我国有2．3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，亟须完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。

    ——要健全农业补贴制度。一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。例如，为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜。为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴。四是拓展对农民补贴的领域。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。五是强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。

    ——注重发挥农业财政支持政策的导向功能。其一，要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。其三，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。

    3．建立与完善农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度政策框架

    如前所述，目前我国农村劳动力仍处于就业不充分状态，一个明显的事实是从事农业的劳动力占全社会的35％，而农业产出只占全社会的10％，这是我国农业劳动生产率低下、农民收入不高、农村仍大面积贫困的根本原因。研究表明，我国当前及未来中长期农村剩余劳动力转移的任务仍相当艰巨，“十二五”时期每年仍需向外转移农村劳动力860万—900万人。因此，如何解决农村剩余劳动力的出路是事关国民经济方向和现代化进程的一个重大战略问题，也是推进城乡一体化需解决的一个关键问题。

    ——消除歧视，为农民工就业提供公平的就业环境。首先要取消农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。现在农村劳动力进入城镇就业仍受到一些不合理限制，有的城市为了确保城市居民就业，限制农民进入的行业和工种，还有的地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法，至于农民工和城市居民同工不同酬、恶意拖欠农民工工资等情况仍大量存在。这些做法既不符合市场经济的公平竞争原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。为此，要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理和取消各地区对农民工进城务工的不合理限制政策和歧视规定。其次，为农民工城镇就业提供平等的就业公共服务。近年来国家积极的就业政策，在职业介绍、岗位培训、就业扶助、创业支持、小额信贷、税费减免等方面出台了大量的优惠政策和财力投入，但这些政策和资金主要用在了城镇居民就业方面，进城务工农民很少可以享受到。下一步应改变这种做法，政府应向全社会提供统一、规范、透明、公平的就业服务。

    ——加强人力资本投资，大力提升农民工的综合素质和就业能力。从提升农民工的就业能力和素质看，重点需要抓住两件事：其一，强化对农民工的培训。其二，大力发展职业教育。在我国，职业教育受教育群体具有很大的特殊性，中职学生中超过90％来自农村，高职学生中来自农村和经济困难家庭的学生比例也相当高。因此，公共财政更有责任加大对职业教育的资金和政策支持力度，这不仅符合公共财政改革发展的基本方向，而且对于促进社会公平与经济科学发展具有重要的战略性意义。我们的基本建议是：坚持政府主导，财政投入应当成为职业教育经费保障的主渠道。一是建立未成年人基础职业教育投入政府全额承担机制，确保基础能力建设、教师工资、公用经费、免学费、补生活费足额到位，并建立逐年稳定增长机制。二是建立准基础职业教育投入政府与行业企业和社会的共担机制，形成政府主导，行业、企业、社会和个人参与的经费投入结构，并建立健全各方责任约束机制。三是建立高等职业教育经费政府与社会分担机制，分类核定高等职业院校生均培养成本，制定国家与个人共担经费的标准。四是合理确定中央政府、省政府及市县政府的职业教育投入职责，分级承担职业教育经费，建立财政预算内职业教育投入稳定增长机制。五是创新均等化转移支付制度，建立未成年人基础职业教育均等化转移支付制度，改革完善现行财力均等化转移支付的分配要素，加大未成年人基础职业教育均等权重。

    4．创新城乡基本公共服务均等化的政策体系

    ——调整和优化财政支出结构，向民生领域、向农村分配倾斜。一要加快行政体制改革，切实解决机构膨胀、财政供养人口过多、财政负担沉重的状况，使行政经费保持在一个合理的范围内。同时要继续采取措施，大力减少“三公”消费支出。二是完善财政投资政策。财政要从一般竞争性领域的投资果断退出，改变目前财政投资范围过宽、撒胡椒面的状况。三是集中财力加大民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、就业服务、社会保障、生态环境等方面的支出力度。各级政府要优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务相适应。与此同时，中央和地方财政的民生投入真正向农村倾斜。

    ——明确提高农村基本公共服务水平的重点任务和方向。一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有的公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度。健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制。大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。

    ——积极推进基本公共服务供给机制创新。一是完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。二是建立基本公共服务多元化供给机制，大力拓展社会扶贫。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善贫困地区公共物品需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过恰当的机制充分表达出来 ，并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。建立和完善贫困地区地方公共物品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护社会稳定，都具有非常重要的意义。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。