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2013年浙江省温州市场经济主导下工业区转型面临的共性问题

    内容摘要:市场经济的影响,工业用地不仅是一个空间载体,更是一个大的金融资本载体。以温州工业区为例,工业地价已经达到3000-6000万元/hm2,居住用地甚至达到5-6亿元/hm2。因此,在土地使用权属“至上”的情景下,土地已经成为巨额资本的象征。在工业区转型过程中,如果由政府主导开发,成本巨大,政府财政已经无力承担。

    1 市场经济主导下工业区转型的特征与趋势

    工业区转型是在城市既有空间上进行的再开发和改造,属于城市更新的一部分。在市场经济主导下,由于涉及到原有建筑物和复杂产权关系、工业用地再开发的多样性等因素,导致市场经济主导的工业区转型面临着转型方向不明确、转型动力不足、土地僵化、协调困难等问题(刘健,2007)。

    1.1 民营企业强势地位导致转型升级方向不明确

    市场经济主导的工业区转型,由于民营企业居多,企业诉求比较强,往往只注重企业自身的短期效益,缺少对产业发展的长远规划与预期,也缺少对城市长远发展的结构性考量。因此,强势的企业自主转型往往会造成工业区转型发展的无序性,给城市环境改善和功能提级带来一定程度上的障碍。同时,转型无法实现一步到位,必然面临多次转型、多次变化的态势,从而加大了转型过程的复杂性,使转型过程无法健康可持续的进行。另外,单个企业无法提供产业转型升级需要的服务平台,使得企业自主转型没有明晰的发展方向,只能不断地改变不断地适应,从而造成了目前民营经济转型发展的最大困境。以温州高新区为例,选取典型街道两侧企业调研访谈后,了解到在2008年至2010年间总数25家企业中有40%的企业发生不同类型的发展变迁,或原老板无力生产转去其他虚拟经济,或将土地闲置,或转租给其他老板继续生产,或原老板与其他老板合作共用土地,企业数量从原有的1个变成2个或者多个。但企业变迁前后产业结构并未发生本质变化,说明企业主在缺少政府平台和方向指引的情况下,还未找到明晰的转型方向。

    1.2 工业土地市场化导致政府主导再开发代价大

    在市场经济主导下,工业土地产权化、市场化逐渐强化,其作为资产,已成为企业融资的一种重要手段。企业可以将厂房和土地进行抵押以扩大经营和生产的名义来获取银行贷款,而维持厂区正常运作则是融资的评估基础。如在温州工业园区的访谈调研中,一些企业主表示,尽管工厂生产利润已经很低,但为了提高银行(公私金融机构)对企业价值的评估,企业仍保留了生产功能,将员工留住。市场经济的影响,工业用地不仅是一个空间载体,更是一个大的金融资本载体。以温州工业区为例,工业地价已经达到3000-6000万元/hm2,居住用地甚至达到5-6亿元/hm2(表1)。因此,在土地使用权属“至上”的情景下,土地已经成为巨额资本的象征。在工业区转型过程中,如果由政府主导开发,成本巨大,政府财政已经无力承担。

表1 2011年温州工业园区地价

Tab. 1 Land premium of Wenzhou industrial park in 2011

 
特征
价格(万元/hm2)
工业
官方价格
600
市场价格
3000-6000万元/hm2(其中0.3-0.7hm2的地块符合市场需求,单价最高)
居住
中心城区全国地王
楼板价3.7万元/m2
工业园区
3-5亿元/hm2,楼板价1.3万元

资料来源:2011年温州工业园区调研报告.

    1.3 不同利益主体的博弈导致转型动力不足

    工业区的再开发涉及产权、用地性质和建构筑物变化。一般而言,在工业区转型的过程中,工业用地的再开发是退二优二、退二进三的过程,园区环境和品质的提升,以及土地使用性质的改变,必然带来工业区再开发背后的高额利润。如何分配和管理工业区再开发而产生的价值溢价,面临着政策上难题。目前,我国大部分工业区转型中制定的政策对企业让利不多,导致企业转型发展的意愿和积极性不高,工业用地再开发难以推进。

    1.4 产权分散导致协调困难

    与老工业基地、大型国营企业占主要组成部分的工业区不同,市场经济主导的工业区产权主体较为分散,给工业转型带来了较大的难度,需要协调统筹难度大,意见统一需要较长的周期,而且往往其中少数业主协商遇挫,会影响整体的转型发展进程等。以温州工业园区为例,4.4km2范围内,企业主单独拥有“工业用地产权”的达168家,其中78%以上的私营工业企业占地面积在1hm2以下,有些甚至更小,0.1-0.5hm2之间的占到78%中的绝大多数。

    2 市场经济主导下工业区转型规划的问题

    工业区的转型离不开政府的组织、管理和支持,而规划与政策是政府对工业区转型升级的控制和引导手段。目前,我国工业区转型规划中仍然存在着很多问题,一定程度上阻碍了工业区的转型发展。

    2.1 蓝图规划脱节于转型的市场需求

    对于工业区转型规划而言,分散的产权与利益主体使其所面临的“市场化”、“不确定性”、“过程性”等特征尤为突出。转型规划所要达到的目的不仅仅是宏观战略和方向的把控也是过程的控制和引导,可以认为,转型规划不仅仅是“蓝图式”规划,还应是目标导向下的“过程弹性”规划。因此,转型规划在实施环节还应充分担当起“过程指引”的角色,通过完善相关子目标和过程目标,控制和引导各转型项目的详细方案设计和建设实施的全过程。

    重新审视我国工业区转型规划,在面对市场不确定因素时,现有的蓝图规划模式很难解决转型过程中因市场需求所出现的各类问题。一方面,部分规划控制过于严格,未能完全反应市场的需求导致转型发展不能符合企业和市场的呼声,使得转型发展不能顺利进行;另一方面,部分规划控制过于松散,市场的需求得到了充分的满足,企业转型发展较为容易,但因这种转型完全依赖于市场作用,必然出现无序无章的状况,无法保证公共利益和价值实现,对城市和居民的贡献较低。

    2.2 地块控制的破碎化导致公共价值缺失

    由于工业区再开发过程中产权分散,完全由政府主导的整体再开发模式已无法实现。因此,当前工业区转型,很多时候政府会采取独立地块的规划控制模式,采取“协商一块,编制一块控规,开发一块”的原则,向市场开发主体妥协。由于受到极差地租和更新成本的影响,追求市场经济的开发商多会优先开发利润高的地块;同时,在利润最大化的追求下,公共价值极易遭到忽视。最终,工业区再开发会形成以零星、点状的再开发拼凑而成一张“蓝图”,公共利益完全丧失,不利于城市或园区的整体发展。

    2.3 转型规划尚缺乏清晰规则支撑

    现有的转型规划中,往往对上业区内土地再开发职权②界定不清,导致部分公益性设施在市场开发主体的主导下开发走样,而部分可由市场开发的单元,则由于政府不下放开发权利,错过再开发时机。同时,现有转型规划对权利与利益的分配规定不明确,导致政府、产权业主、市场开发主体三者利益协调困难,转型推进慢。转型规划缺少相关的政策和规则制度的支撑,在编制和实施过程中,往往“吃力不讨好”,更多时候感觉到的是“有力无处使”,使规划师们陷入一种无奈的窘境。

    规划和政策是工业区转型规划的核心问题,也是政府控制转型过程的核心抓手。工业区的转型开发过程中,政府的目标是通过工业用地更新来促进城市产业转型,调整城市空间结构和产业结构,提高城市居民的生活品质,保持城市的持续竞争力,而开发商与产权业主的目的在于获取利益最大化。如何使政府的目标始终可以借助民营资本资源及其有效的符合市场规律的投入,就需要政府通过规划、政策控制和引导工业区的转型发展全过程。

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