2013年四川成都市农业农村投融资机制改革的创新实践

    内容摘要：通过近年来的改革与创新，成都市农村金融创新取得了良好的效果，城乡金融体系日益完善。不仅成都市金融机构的种类和数量在西部地区最齐全、最多，而且成都市各项金融业务量持续上升。

    作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，经过8年多的创新性实验，初步探索出一条城市与乡村共繁荣、经济与社会同发展、人与自然和谐相处的科学发展路径，实现了以“三个集中”为主要内容的城乡一体化发展战略。在这一进程中，农村产权制度改革起到了至关重要的作用，而成都市在农村投融资机制方面的创新性实践则是以此为基础展开的。

    (一)成都市进行农村投融资机制改革的做法

    1.建立起农村产权直接抵押融资体系。长期以来，农村担保物的缺失与道德风险的存在使得银行不重视农村业务.为解决农村有限担保物不足的问题，成都市于2008年先后成立了互为配套的农村产权流转担保股份有限公司和农村产权交易所，并于2009年出台了《农村产权抵押融资总体方案及管理办法》等文件。随着相关配套政策的逐步完善，正式启动了农村集体建设用地使用权、农村房屋和土地承包经营权直接抵押融资方案。农村产权制度的改革带来了农村投融资机制的创新，从而推动了农业产业化，进一步提高了农民收入。

    2.加快地方金融机构改革和发展。一方面，成都银行经过努力已完成增资扩股工作(资本充足率达到15%左右)，跨区域经营加快进行，广安分行、重庆分行相继营业。同时，成都银行与马来西亚丰隆银行联合组建了锦程消费金融公司，是全国首家中外合资消费金融公司，是全国3个试点城市之一。另一方面，成都最大金融机构——成都农村信用联社股份有限公司筹建成都市农村商业银行，总股本为58.98亿股，仅小于上海农商银行(70亿股)和广州农商银行(60亿股)，股本规模在全国农商行中列第三位，在西部地区列第一位。这些改革大大增强了地方金融机构对成都“三农”服务的功能。

    3.搭建农村投融资平台。成都市政府先后出资成立了农业发展投资公司、小城镇建设投资公司等政策性投资(担保)公司，成都各区县也在陆续成立类似的公司与之对接。这两类公司的主要任务是融合使用财政支农资金和政府其它涉农资金，通过贷款贴息、委托贷款等多种方式，为“三农”发展搭建融资平台，引导大量金融资源投入“三农”。就郫县而言，一是县财政投入3.4亿元注册资金组建了成都惠农投资建设有限责任公司，现已实现融资8.6亿元，带动社会资金近80亿元投入现代农业发展和新农村建设。二是财政投入1亿元组建了成都惠农产权留转担保有限责任公司，已为32家农业产业化老头企业、集体经济组织和种植大户提供担保融资贷款12450万元。

    4.积极探索新型农村金融组织。大力发展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型金融组织，加快构建农村金融服务体系。一是大力推进村镇银行试点工作。目前邛崃、彭州、都江堰、双流、金堂、新津等7家银行已相继开业，并于2011年共同成立了“四川省银行业协会村镇工作委员会”，为农村发展提供了强有力的金融支持。二是积极开展小额贷款公司试点。截至2010年12月底，成都市已有27家小额贷款公司筹建，全市小额贷款公司向农户发放贷款余额7137万元，占发放贷款余额总额的2.5%，较上年同期增加了1.94个百分点，对“三农”客户的贷款支持力度不断加大。

    5.积极开展政策性农业保险。成都市近年来正在积极地开展政策性农业保险的试点工作，通过政府补贴、市场化运作的方式，引导和鼓励全市政策性保险，支持范围由玉米、大豆、水稻等传统粮食作物扩大至生猪、奶牛、烟草花卉等优势特色产业。例如，由成都市农投公司和郫县人民政府共同出资建立了食用菌风险基金450万元，专项用于食用菌种植大户和龙头企业的食用菌种植保险费补贴。同时，成都市还引进了农险经营较为成功的法国安盟保险公司。2010年，安盟为农业生产提供风险保障5.74亿元，总保费收入2921.72万元，赔付金额为1253.5万元，共计4.8万农户收益。安盟现以成功竞标水产养植和食用菌种植保险等特色农险，分别在5个乡镇进行试点。

    (二)成都市进行农村投融资机制改革创新后的情况

    通过近年来的改革与创新，成都市农村金融创新取得了良好的效果，城乡金融体系日益完善。不仅成都市金融机构的种类和数量在西部地区最齐全、最多，而且成都市各项金融业务量持续上升。

    2010年，成都市全部金融机构人民币存款余额15277亿元，比上年末增长23.1%，全部金融机构人民币存款余额12139亿元，增长23.0%，增速高于全国平均水平。通过农村投融资机制创新，成都市2010年全年共发放农村集体建设用地使用权、农村房屋产权和林权抵押融资513笔，融资金额9.7亿元，较前几年水平大大提高。一方面，成都市大力培育农村市场主体，着力构建以产权为纽带、以农户自愿联合为基础、以现代企业制度为核心的农村专业

    合作社、股份合作社、劳务公司等新型市场经济组织，扶持培育农村龙头企业，对发展潜力大、带动能力强的企业给予重点支持。截止2010年底，新增农民专业合作组织325个：新增市级以上农业产业化龙头企业90家，累计达412家。另一方面，成都市积极开展政策性农业保险试点工作，到2010年，成都市用于农业保险的保费收入为1.3589亿元，赔付支出为1.0014亿元。

    (三)当前成都农村农业投融资机制创新过程中存在的问题

    成都市农村投融资机制创新性实践取得了一系列成绩，有效地推动了统筹城乡发展，其在实践操作和运行中所存在的一些问题也是需要我们重视的。

    1.农村产权职能不充分，农村投融资机制改革效果打折。由于农村产权职能依然不充分，使得以农村产权(农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权和农村房屋所有权)作为农村投融资中的替代抵押品这一机制尚不完善，制约了农村产权抵押融资改革。

    农村产权职能的不充分，主要是由制度、法律和流通环节等因素决定的。首先，我国的土地制度决定了农村产权职能的先天缺陷。产权的基本内容包括所有权、使用权、转让权和收益权，这四种权利可以合并使用，也可以分割开来。我国农村土地属于集体所有制，不明晰的产权划分使得农村产权的所有权得不到有效表达。其次，法律风险的存在使得农村产权其他权益的获得存在不确定性。由于国家政策和法规对土地用途的限制，成都农村产权制度改革在投资人获得其它权益的保障方面并不充分。同时农民也面临着产权入股后的退出问题。最后，农村产权流转的局限性导致权能表达不充分。由于前两个因素的存在，使得农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权流转有限，而无法处理的农村小产权房问题使得宅基地流转仅成为理论上的可能。

    2.现有农村产权抵押担保融资机制使得地方政府承担了过大的风险。由于我国地方债务不确定的巨额数字，地方债务风险问题越来越受到社会各界的关心。可以说，地方债务的产生是和地方政府谋求经济发展不可割裂的。巴曙松(2011)就曾指出，在城镇化快速推进的过程中地方政府通过以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台筹建资金，一度成为城镇化建设融资的主要模式和资金来源。统筹城乡发展一样如此，不可否认是成都市地方支出的大部头都是由土地财政提供，这也会在相当程度上加大成都各市县乃至乡镇一级的债务风险。

    另一方面，农村产权抵押债权保障机制的设立，使地方政府承担了过大贷款的风险，从而进一步加大了地方债务风险。抵押物的市场化处置存在问题，抵押融资风险基金更是政府牵头融资而成，而地方司法机制受到《担保法》和《物权法》的约束，这些都是保障机制运行加大风险的缘由。例如，成都市财政从2007年起就安排资金6亿元，之后每年安排资金增幅不低于10%。而风险基金每年的筹集规模按上年度农村产权抵押融资余额的4%筹集，通常损失的80%由基金承担，银行只承担20%。这无疑将由地方债务支撑。

    另外，政府承担过大风险的同时实际上是给予了农民一种违约的激励，农民在自身风险被转嫁的情况下更容易产生道德风险和逆向选择问题。

    3.农村投融资机制创新仅以正规金融为主导，缺乏非正规金融参与。我国典型的农村金融二元机构决定了农村金融市场的发展需要正规金融与非正规金融相结合。不少发展中国家和地区，不但存在着正规和非正规金融之间的垂直联系，而私人借贷中相当比例的借贷资金来源于正规金融部门，而且非正规金融之间还存在着横向联系，如一些农业大户充当着农户与生产资料供应商、农产品收购商之间的金融中介。然而，现阶段成都农村投融资机制的创新实践中，缺乏非正规金融的有力参与。

    一方面，由于统筹城乡发展是政府主导推进，政策性金融远大于商业性金融的参与。虽然商业性金融机构如成都农商银行、邮政银行、农业银行均积极参与，还涵盖了大量村镇银行、小额农贷公司，但政府主导意义过重，涉农业务在各机构总业务中占比过低。同时合作金融始终没有得到充分发展，而新兴的农村资金互助社也还处在探索阶段。特别是商业性农业保险的缺失，也使农村投融资机制创新滞后。另一方面，非正规金融发展不足。虽然在民间特别是农村这种小农经济盛行的区域，广泛存在着民间借贷，然而其非正规的地位往往让人们忽视它的重要性。