上海规划体系的“分”与规划方法的“合”

规划 2013-05-30 08:23

内容摘要：近几年，随着我国规划理论研究的成熟和规划编制的逐步体系市场化，法定规划与非法定规划方法上的融合趋势日益显现，同步编制、互为补充的一体化模式越来越成为规划界的共识。

我国建立的城市规划体系将规划分为“法定规划”与“非法定规划”两类。法定规划是空间规划编制体系的基本和核心组成部分，具有权威性、法定性、规范性的特征。非法定规划种类繁多，具有灵活性、创新性，在内容和方法上都是法定规划的有益补充。两者虽然在内容、程序与制度上不甚相同，但两者在方法技术上的融合越来越受到业界关注。

1.1 规划体系的“分”

1.1.1 法定规划的不足

传统的法定规划编制往往容易人为割裂与非法定规划的有机联系，随时代发展以及城市规划市场的逐渐成熟，常规的法定规划编制开始暴露出种种弊端。

如：①规划体系中虽有法定规划上下衔接的程序安排，但往往因为上位规划内容庞杂而研究深度不足、规模太大而针对性不足、编制时间过长而时效作用丧失等诸多原因，导致形成规划体系脱节、层层规划难以落实的尴尬局面；②常规的法定规划由于缺少对城市三维形体环境的研究，控制引导图过于抽象，无法适应现代城市发展的精细化管理需求；③因为忽略了对政府管理需求和市场开发需求的研究，编制内容与要解决问题相脱节，法定规划缺乏可操作性与可实施性；④由于前期研究的深度和广度不足，导致成果缺乏科学性，后期实施阶段容易引发各类矛盾。

图1 临空经济园区区位分析图

Fig. 1 Location analysis of Changning Linkong Business Park

资料来源：中国城市规划设计研究院上海分院

图2 临空经济园区产业分区图

Fig. 2 Industry division of Changning Linkong Business Park

资料来源：中国城市规划设计研究院上海分院

1.1.2 非法定规划的不足

与法定规划并行发展的非法定规划，因市场和政府管理需要越来越受到更多关注。然而单一运行的非法定规划仍然存在诸多问题。

如：①非法定规划由于其在规划体系中的特殊身份，难以在城市建设和开发管理中运用执行发挥实际功效；②非法定规划具有较大灵活性。在内容和审批程序上也没有形成统一的规范和标准，导致成果难以保证质量，难以有效地解决城市问题。

1.2 规划方法的“合”

1.2.1 法定规划与非法定规划的融合趋势

近几年，随着我国规划理论研究的成熟和规划编制的逐步体系市场化，法定规划与非法定规划方法上的融合趋势日益显现，同步编制、互为补充的一体化模式越来越成为规划界的共识。1998年深圳就借鉴国外经验立法通过《深圳市城市规划条例》确定法定图则的编制办法，将城市设计这一非法定规划成果融入到控规编制体系之中(叶伟华、赵勇伟，2009)，同时也掀开了我国各大城市实践探索城市设计融合控规方法的序幕。宁波市通过《宁波市控制性详细规划编制导则》，要求控规编制必须通过城市设计、交通影响评估等手段分析规划区，并鼓励应用三维模拟技术动态表现规划效果(鲍维科，2009)。天津市通过《天津市城乡规划条例》明确编制城市设计、制定城市设计导则的法定要求，将城市设计工作规范化、法定化，明确了城市设计的法定地位(吕斌，等，2011)。2011年上海市通过《上海控规成果规范》明确将城市设计的结论法定化，实现从指标管理向空间管制的转变，《上海控规成果规范》将城市设计与控规衔接起来，将城市设计提炼转译成为控规中的各种控制线或控制条文，作为城市设计方案的实施途径，强化了对城市公共空间的控制和维护。

实践证明，法定规划和非法定规划方法的融合，有利于在规划方法和实施保障方面使两者能更好的互为补充、相得益彰，也有利于两类规划能更有效实施。

1.2.2 法定规划需要非法定规划技术支持

由于法定规划的种种问题，一些非法定规划应运而生并广受关注，同时也推动了对法定规划编制方法、思路的反思与研究。非法定规划作为一种技术手段，对成果要求没有统一的规定，使得创新思维的发挥空间更大，其“时间短、见效快、方法灵活、针对性强”的特点，有效弥补了我国法定规划的一些缺陷。非法定规划通过为决策层及规划主管部门提供战略性的规划构想、为法定文件的制定提供参考和指导，以及深化法定规划的一些要求和指标指导下一步的工作重点，来形成对法定规划在深度和广度上的有益补充和完善，大大增强了法定规划的现实可操作性。

1.2.3 非法定规划需要借助法定规划实施落实

非法定规划不需要按照规划编制体系中的审批程序审批，在规划管理中亦不具有法律效力，因此必须融合法定规划体系，将其研究成果和原则纳入法定规划中，使其法定化才能有效发挥控制和引导城市开发的作用。加强非法定规划与既有规划体系(尤其是法定规划体系)的有机衔接，可以“借力”于规划体系的转译功能和法定地位来保障其实施成效，否则容易带来其内容缺乏系统规范性、设计成果缺乏可操作性、实施缺乏执行力等问题。