2012年山西省太原西山地区城市经营的制约因素和面临的风险剖析

    内容摘要：我国从上个世纪80年代以来，城市土地的使用发生了本质的变化，由无偿占用改为有偿使用。但由于管理体制的滞后，存在着许多土地使用的弊端。首先是城市土地的多头经营。

    城市经营是以资金获取指向型为主导的。虽然获取资金的目的是为了更好地履行提供公共服务的职能，但在缺乏必要的制度约束的情况下，手段往往取代了目的，获利最大化取代了公共福利的最大化，城市经营蕴含着巨大的风险。结合太原市西山地区综合整治现状，西山地区城市经营的制约因素和面临的风险主要有四种。

    1.西山地区综合整治遭受资金制约。资金短缺是制约城市建设和发展的最大最现实的困难，千方百计地“筹钱”几乎成为城市地方政府最突出的关注点和着力点。西山地区整治项目点多面广，资金需求量大，根据《太原市西山地区综合整治规划总报告》估算，西山综合整治成本大约需788-810亿元。同时，随着形势的变化，规划方案的资金投入额度与实际费用发生了较大的变化。初步估算西山地区综合整治成本大约需900亿元。政府缺乏足够的投资资金是制约西山地区综合整治的核心和瓶颈难题。

    2.土地开发市场化进程落后，筹资渠道单一。政府在城市建设资金紧张的情况下，融资是土地由生地变熟地的又一瓶颈。从目前的运营来看，西山地区采取银行贷款等传统的经营模式，主要存在两个方面的问题，一是融资利息过高；二是一旦贷款就需要支付利息，要求快速推进项目进度，但因体制原因，又推进不快，造成贷款不能充分发挥效用。西山地区综合整治若继续传统的投融资渠道，资金缺口问题将无法解决。外资和民间资本还未进入西山地区，也未涉猎城市公共设施特许经营权、以及依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权的拍卖转让。

    3.管理体制不完善，体制机制不健全。我国从上个世纪80年代以来，城市土地的使用发生了本质的变化，由无偿占用改为有偿使用。但由于管理体制的滞后，存在着许多土地使用的弊端。首先是城市土地的多头经营。拥有城市土地的村镇、工厂等单位，可以随意定价，卖地生财。城市土地成为单位所有，城市政府控制不住，也聚不到财。其二是城市规划对城市用地功能的失控。由于市政府控制不住土地的买卖权，也就难以控制每块土地的实际使用功能，易于造成城市建设布局的混乱。目前，西山地区城市经营的市场机制尚未健全，土地收储工作与手续办理工作权限不明，程序繁杂，市场运作的项目进展缓慢。同时，西山地区城市经营还缺乏完善有效的监督监管运行机制，还没有形成对土地资源的集约性经营。由于体制等原因，在土地经营过程中造成土地相关手续办理时间长，时间越长，征用及拆迁成本越高，造成房价趋高，形成恶性循环。

    4.易导致“地王”、“圈地卖地热”和牺牲市民福利水平等现象。实行土地有偿使用以来，土地日益成为城市资产的重要组成部分，近几年来，各地通过土地有偿使用为城市建设积累了大量资金的事实，也充分体现了加强城市土地经营的重要性，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入没有产出的困境，形成“投入—产出—再投入”的良性循环。但依靠土地使用权作资本，极易无限度的抬高地价，而以极高地价拍得的建筑用地，特别是房市，就极易产生“地王”，导致市民不能承受的房价。城市政府以行政手段征地后批租的无本万利，加上卖地收益全归在任政府官员支配的吃子孙饭机制，构成了圈地卖地热的巨大动力。市政公共服务商业化，将利润最大化放在首位，也必将使公共服务的生产和消费有失公平，导致市民福利水平的牺牲。