2013年陕西省城市规划区违法占地，乱搭乱建问题的法律成因剖析

    内容摘要：城市周边的集体土地主要是通过土地利用规划进行管理，较少进行城乡统一规划管理，这是造成不断涌现的“城中村”建设混乱、乱搭乱建现象的历史原因。2008年实施的《城乡规划法》，虽然规定城乡统一规划、统筹协调发展，但该法在具体落实中仍然存在许多问题。

    城市规划区内违法占地、乱搭乱建是一个复杂的社会问题，造成这一现象的原因有很多。但无疑，相关法律法规规定不完善、不协调是一个主要原因。分析这些因素，采取措施，对于遏制城市规划区违法占地、乱搭乱建现象是十分必要的。

    1.《城乡规划法》在落实中存在问题

    当前村民乱搭乱建行为严重，与规划管理不到位有紧密联系。中国的城乡规划体系经历了一个从无到有、逐步建立的过程。在《城乡规划法》颁布以前，存在着城乡分离的规划及实施体系，城市规划、城镇规划及乡村规划彼此独立。城市周边的集体土地主要是通过土地利用规划进行管理，较少进行城乡统一规划管理，这是造成不断涌现的“城中村”建设混乱、乱搭乱建现象的历史原因。2008年实施的《城乡规划法》，虽然规定城乡统一规划、统筹协调发展，但该法在具体落实中仍然存在许多问题。

    （1）认可度低，宣传不到位

    这是《城乡规划法》在具体落实中存在的主要问题，也是最大的问题。据调研，虽然自新《城乡规划法》实施以来，相关部门就该法的落实做了大量的宣传工作，但不可否认，由于法治基础的薄弱，法律意识的淡薄，农村知道该法的人还是很少，因为不知，所以违法现象严重，导致部分开发商和村委会，不按照城市统一规划建设，不办理城中村改造审批手续，自发无序地进行开发建设。例如西安市一城中村盖23层的楼房，村委会的领导却称，“我们是为了解决村民的住房问题，自己给自己村的村民盖楼，不需要规划局审批”。

    （2）缺乏强制力，可操作性差，量化少

    虽然新的《城乡规划法》较以前的《城市规划法》，无论是操作性、还是务实性都更强。不仅覆盖城市地区，更覆盖到广大的农村地区，统筹考虑了城镇与乡村的协调发展。但自实施以来，通过实践发现，《城乡规划法》的实际操作性仍有欠缺，有些条款的内容不够具体，没有起到应有的强制作用。现实中，人们想怎么做就怎么做，即使违法，如何处理，其规定的也不够具体，这导致人们不把该法当法对待。而且，该法量化少，即使有，数额或比例也较低，执行力不强。比如《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条关于罚款10%的规定，量化少，人们不在乎，因为违法所得利益远远大于违法成本。

    （3）相关规定不到位

    新的《城乡规划法》虽然对城市规划区内的建设做了具体规定，如第45条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”但《城乡规划法》对如何有效遏制城市规划区域内未经规划审批的乱搭乱建现象，没有作出明确的规定。

    2.其他政策、法律规定不协调、不完善

    （1）管理政策不协调

    西安高新区管委会对其辖区内的土地管理目前实行的是“二元管理”，即西安高新区内的国有土地归高新区管委会管理，集体土地归所在行政区政府管理。所以作为市政府的派出机构，高新区管委会行使的是市级经济权限和社会事务管理权，缺乏对区内农村的管理权。在土地二元管理体制下，往往是传统行政区更加关注本辖区内居民的利益，更加注重本行政区的稳定问题，而对高新区的发展及西安市的整体发展考虑较少；并且，集体土地上乱搭乱建、乱栽乱种的后果最终由高新区在征地拆迁及城中村改造过程中一体承受，传统行政区不需要支付违法建设的巨额改造、拆建款项。虽然2010年2月以后，西安高新区土地管理部门获得了对集体土地进行管理的执法权，但宅基地审批权及部分管理权依然在传统行政区，致使高新区管委会不能有效治理集体土地上的乱搭乱建行为。例如，西安市西三环两侧的“农家乐”问题，从西安高新区的角度讲，这些是耕地，属集体土地，不能动；但从雁塔区街道办的角度讲，“农家乐”是调整经济结构，发展农业经济，是合法占地。结果是西安高新区去执法，农民却据理抗法。

    （2）法律规定执行力弱

    《土地管理法》第10条对集体土地产权有如下规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但在实践中，农村集体建设用地流转中产权界定很不清楚，村庄、集体和私营企业等随意圈占，大多数不履行法律手续。据统计，有的地方村民宅基地中有40%没有办理集体土地使用证。实践中常面临一块地属于国有土地还是集体土地，还是二者兼有而纠缠不休的争论。因为如果是国有土地上的乱搭乱建行为，则归规划局管理，如果属于集体土地上的乱搭乱建行为，则属国土资源局管理。因权属不清，导致两单位“争吵”，影响到执法力度。