2013年上海市适应气候变化的政策建议分析

    内容摘要：高温天气作为上海的重要气候影响因素之一，已经对城区居民的生活产生不可忽视的影响。上海政府应该重视日益频繁且日益漫长的高温气候影响，并建立一套城市热灾管理体系，并逐步完善医疗卫生等配套设施和保障制度。

    一、上海市在城市增量型适应建设方面具有较大空间

    如加强土地利用与城市交通的耦合发展，将城镇体系的规划与区域性公共交通体系结合，控制无序出行，降低交通的能耗；通过开展气候影响预报项目等制度建设，提高了交通系统在极端天气下的适应能力，提出气候变化对重大工程、城市建设、人体健康等的影响及相应的应对措施；通过技术培育，加强气候变化背景下农业种植区划和作物种植气候适应性分析，培育抗逆性强、高产优质的作物新品种，采取防灾抗灾、稳产增产的技术措施预防可能受气候影响而加重的农业病虫害；通过生态保护和改建等工程，提高城市河道、绿地等的生态环境容量。

    二、政府气候适应建设的投入要充分体现公众对气候适应的需求

    如居民对高温热浪的关注。高温天气是一种特别的灾难，特别对穷人、老人、儿童等社会弱势群体容易造成影响。高温天气作为上海的重要气候影响因素之一，已经对城区居民的生活产生不可忽视的影响。上海政府应该重视日益频繁且日益漫长的高温气候影响，并建立一套城市热灾管理体系，并逐步完善医疗卫生等配套设施和保障制度。

    三、加强“防灾型社区建设”，降低人口脆弱性

    “防灾型社区建设”不仅可以提高公众的防灾意识，增强自救能力，而且有助于增进公共部门、气象专家和公众的信息交流与合作，提高适应性建设的公众参与程度，形成多元主体参与的气候治理结构。“防灾型社区”建设首先要确定不同社区的气候风险，对社区的气候脆弱性领域和适应能力进行排序，从而制定社区减灾计划。此外，在防灾型社区的适应性建设投入方面，即要弥补社区欠缺的常规型气候适应设施，如：社区公共空间的规划改造和绿化带建设、减少贫困人口、增加社区公共卫生服务点等。也要充分利用社区的现有公共资源做好适应性增量建设，如：危房改造、大型公共空间设置防灾设备等。

    四、 在开展气候适应行动的同时，注重城市规划对气候减缓和适应的协同效用

    一方面，上海的社会经济和生活方式呈现典型的能源强依赖，应通过推进低碳技术和产品的生产和使用，加大垃圾回收处理和生态综合治理力度，建立绿色工业体系，推动产业的低碳化发展和社会生活方式朝着低碳方向转型，从而转变上海发展对能源强依赖型为弱依赖型。另一方面，应通过合理的城市发展规划，解决地下空间不断被发展的电力、热力和电信等管道占据的问题，推动下排水管网的设计改造；通过合理规划，提高土地利用结构、布局和强度的合理化，缓解城市交通拥挤现象，降低机动车尾气排放，改善城市气候环境；通过合理规划，提高城市生态系统服务价值，遏制水面率降低的趋势和保障河道通畅，降低城市硬地化率，提高城市气候影响的生态恢复力。

    基于以上分析，都市密集区的气候风险主要在于4个方面：一是处于沿海气候高敏感带的都市密集区，也是中国经济发展最快的地区，风暴潮、海平面上升、咸潮入侵等危害不断增大，不断威胁城市生命系统；二是人口老龄化和人口密度不断增加提高了人口的暴露程度；三是气候变化和大规模城市化对生态系统的叠加影响，导致环境恶化和资源短缺加剧，生态恢复力不断下降；四是都市密集区多处于工业化进程，尽管对气候变化敏感的农产比重下降，但密集区工业发展对能源、水资源的需求等呈现出强依赖，第二、第三产业发展存在气候变化的不适应性。

    都市密集区的城市生命系统较为完善，但面对日益频繁的气候风险，需要开展增量型气候适应，特别是生态型适应、技术型适应和制度型适应需求较高。目前长三角区域是我国自然生态系统最脆弱的区域之一，因地制宜地实施生态型适应措施不仅可以减缓暴雨、热浪等气候变化的不利影响，而且可以涵养水源、保持水土、增加城市环境容量，降低城市化在气候风险中的负面影响。另一方面，城镇体系中土地利用、交通和产业发展的合理规划对城市气候的减缓和适应具有良好的协同效应。此外，对上海的适应需求分析表明，不同的利益群体对气候风险的感知和适应需求不同。因此，城市气候风险的综合防御性工程建设不仅需要资金支持，还需要通过制度建设鼓励多方利益相关者的参与。