2013年上海闵行区城市综合管理“大联动”机制主要特点分析

    内容摘要： 要保证政令畅通、运作高效，必须要有一个权威的组织体系。闵行区建立了在党委政府统一领导下的，由“区大联动中心、街道分中心、居(村)委工作站”组成的三级组织架构，三级组织实行“书记负责制”，有力地推进和保证了“大联动”工作的权威化、常态化。

    闵行城市综合管理“大联动”机制是在不改变现有行政管理组织体制，也不改变各部门的行政管理职能的情况下，以信息化平台建设为支撑，以“管理力量大整合、信息采集大共享、行政执法大联动”为重点，优化城市管理运行机制，较好地解决了城市管理中存在的管理层次多、行政力量各自为政、社会资源缺乏有效整合与利用等问题，形成服务、管理、执法一体化的社会管理联动局面。其具体措施是建立了“三级管理、四级网络、多方联动、内外驱动”的管理体系和运作机制。

    (一)建立统一和权威的三级管理组织体系，形成城市综合管理的指挥平台，打造“大联动”推进机制

    要保证政令畅通、运作高效，必须要有一个权威的组织体系。闵行区建立了在党委政府统一领导下的，由“区大联动中心、街道分中心、居(村)委工作站”组成的三级组织架构，三级组织实行“书记负责制”，有力地推进和保证了“大联动”工作的权威化、常态化。在区级层面，成立区“大联动”工作领导小组及办公室，由区委、区政府主要领导担任组长、副组长，区相应委办局、13个街道镇党委主要领导为小组成员，领导小组下设办公室，办公室是个议事协调机构。同时，在闵行区公安分局应急指挥中心的基础上，成立了实体机构“闵行区城市综合管理和应急联动中心”，统一指挥协调职能部门，加强城市综合管理、应对突发事件。区公安分局常驻“大联动”应急中心办公，承担了牵头人的角色。

    在街镇层面，全区13个街镇建立实体性的“大联动”分中心，各街镇主要领导担任“大联动”分中心主任、副主任，分管领导抓落实，综治办、派出所、城管执法队、房管所、工商等部门主要负责人为成员。街镇“大联动”分中心统一指挥街面网格化巡管和社区网格化巡管工作，集中处理辖区内城市综合管理各项事务。

    在居(村)委层面，依托现有的居(村)委建制，全区成立521个基层“大联动”工作站，各居(村)委书记任站长，社区民警和治保主任为副站长。村居委大联动工作站作为“大联动”机制最基层的触角，负责收集、分析信息，前期研判和前期管理，排查隐患在社区，整治隐患在社区，消除隐患在社区，最大限度减少综合执法的压力。

    (二)整合各类管理资源和管理力量，构建四级管理网络，形成全区统一的信息共享平台，打造“大联动”支撑机制

    1.充分整合各类城市管理资源，形成“一网一热线”的信息平台

    闵行全区着力打破职能部门的条线壁垒和条块分割的工作格局，把现有的巡防警务网、治安防控网、图像监控网、城管执法网、市政服务网等城市管理资源全面整合为一张城市管理大网，全区大网以行政区划为单位，可划成13张(13个街镇和莘庄工业区)中网，小网由街面巡管网格和以居村委为单位的社区巡管网格组成，小网再视情况下设巡区或责任块，层层递进建立起一张“竖到底，横到边”的管理网络。闵行区社区巡管网格是以每个居(村)委为单位，共有521个小网、小网下设1299个责任块。街面巡管网格由各街镇现有的市容城管巡管网格和治安巡防网格统一整合、叠加为街面巡管网格，下设75个巡区，巡区下设189个责任区。街面工作人员负责各网格的城市管理和治安防控等工作，建立城市管理信息库；社区信息员负责各小区网格的信息收集、隐患排查和信息上报工作，建立人口基础信息库。这样，由区大网、街镇中网、社区小网和街面小网、若干责任块组成的四级城市管理网络最终形成，集管理与服务于一体的综合性、跨部门、跨区域的“大联动”信息采集与共享网络平台建立了起来。

    同时，闵行区开通了一个全区统一的民生热线“962000”，设在区“大联动”中心，市民可以24小时拨打热线，对闵行区城市管理提出投诉、建议、举报或咨询，联动平台将统一协调相关政府职能部门在规定时间里予以处置，群众的诉求得到及时有效回应。在市民眼中，“962000”就是“大联动”，集管理与服务的联动。

    2.充分整合各类社会协管力量，形成资源最优化组合和最大化利用的格局

    整合管理力量是指各种社会协管力量的整合。按照区级负责统筹，街镇统一管理，社区集中使用的原则，分阶段推进“大联动”社会协管力量整合。

    一是在社区整合社区保安、社区综合协管、房屋协管、就业援助、社区助残、社区公共文化服务等六支管理类社会协管队伍，组成社区网格化巡管力量。二是在街面整合市容环境管理力量(城管执法队、市容环境协管、城市网格化监督、保洁公司等)和治安巡逻力量(派出所民警和社保队员)组成街面网格化巡管力量。两支力量由街镇统一领导和集中使用，条线进行业务指导，负责协助开展人口管理、安全稳定、社会保障、市政管理、城市管理(如出租房屋、违法建筑、无证经营、非法行医和地下加工场等)基本信息的采集上报与隐患排查等工作。

    3.充分整合工作职能，形成集约化城市管理模式

    闵行区“大联动”中心集合信息受理、指挥协调和考核测评等职能，主要由“区大联动呼叫中心”和“区大联动指挥中心”承担。例如，2010年4月，闵行区城市综合管理和应急联动中心成立时，就整合了公安110指挥中心、城管网格中心、民生热线、党务信箱、区长信箱、区应急值班电话，成立了“区大联动呼叫中心”。2011年元旦，“区大联动呼叫中心”又整合21个区级职能部门的34部城市管理类服务电话，推出民生热线“962000”。非紧急类的城市管理或社会事务通过大联动网络平台和民生热线接听、下派、处置。一个电话进来，如果是咨询类的，信息员会直接把来电接到34部电话中的一部，由职能部门进行专业解答；如果是举报、投诉类的，则“区大联动指挥中心”通过内部信息系统“分派”任务，由职能部门限时处置、反馈。

    (三)同网同责、多方联动、协调共治，形成城市综合管理的工作流转和民生服务平台，打造“大联动”运作机制

    “多方联动”是指“大联动”实行“多网合一、同网同责”的网格化管理，形成条块联动、执法联动、内外互动的管理格局。

    1.条块联动

    “大联动”充分发挥“块”(街道)综合管理优势和“条线”(相关职能部门)专业管理优势，实行“条线执法、街道牵头、力量整合、工作联动”的属地化管理模式。在区大联动中心统一指挥下，通过联席会议制度、派驻协商制度、授权委托制度建立常态化的街镇综合管理与条线专业执法相结合的联动机制。同时，区大联动中心通过信息流转制度、交办督办制度，以信息化手段有效整合各职能部门内部资源，指挥调度全区“大联动”工作，集中整治专项城市管理的顽症。区联动中心还建立了跟踪与反馈系统，将案件的处理情况以及前后情景的图文对比形式回馈到区联动中心，中心确认后予以结案。区大联动中心“派发、督促、反馈”这一系列工作流程，打破了政府部门的“条块”分割，消除了相关职能部门间的管理空隙，有效防止了扯皮推诿。

    2.执法联动

    一是社区和街面执法联动模式，实现了城市管理的无缝衔接。在街面，市容城管和治安巡逻队伍采取职责交叉的联动运作模式，网格责任块叠加，人员相互融合编组，共同开展市容城管和治安巡防等工作。白天，城管巡逻队以市容城管为主业，兼顾搜集报告违法犯罪活动线索，扭获现行违法犯罪嫌疑人。夜间，社保队以治安巡逻为主业，兼顾管理乱倒垃圾废物、乱贴黑色广告、乱设摊点等行为。这种科学合理划分社区和街面巡管网格，以及执法联动模式，实现了城市管理的三个无缝衔接：马路和小区管理空间的无缝衔接、白天和夜晚管理时间的无缝衔接、市容管理和治安防控管理责任的无缝衔接。

    二是“2+X”的街面联勤巡管模式，改变单边作战多、协同作战少的状况。“2”是指派出所、城管两个牵头部门，作为街面巡管的基本力量；“X”是指工商、食药监、卫监、交巡警等职能部门以及辅助巡管的市场管理公司，作为街面巡管的新生力量。“2+X”团队每天联合开展街面巡管，除派出所民警，辅警、监察队员和城管队员必须参与外，工商、食药监、卫监、交巡警等则根据执法所需参加联勤巡管。例如，对涉及专业管理部门的无证餐饮摊点问题，街镇分中心通知工商、城管、食药监等部门根据各自职责，共同在现场处置。

    3.体制内外联动

    “大联动”就是“大家动”，最主要的是通过居民自治，广泛动员、鼓励全社会力量，积极参与社区建设和城市治理，打一场“人民战争”。例如，“大联动”工作站充分发挥居民自治功能，利用小区内的人才资源，使用好志愿者，发挥党员作用为社区服务，形成了社区组织与公众广泛参与、内外互动的管理格局。为此，区财政安排专项资金对责任块的综合协管员、居委干部、志愿者等信息员，每月落实数百元的激励经费，鼓励全社会力量，积极参与城市管理。可以说，“大联动”机制不仅管理联动，而且服务连心。

    (四)建立体制内外共同驱动的城市综合管理考核平台，打造“大联动”考核、监督机制

    目前，闵行区已有52个职能部门近300多项管理事项进入大联动平台，大联动的边界正在不断扩大。但是，要让各个职能部门形成合力，提升大联动的效能，关键需要一套严密的监督考核制度来保障。闵行区的做法是建立体制内外共同驱动的考核机制，实行闭环式管理。其考核思路是区政府将“大联动”工作纳入各职能部门与街镇的考核，权重占到总分的10%，考核结果与部门、街镇领导工作绩效、奖惩挂钩。考核的方式有两种：

    一是区“大联动”中心通过案件办结率，在体制内对条块进行考核。条块考核的手段，主要是“晒工作”。区联动中心借助网络平台，运用信息化手段对条块的日常城市管理工作进行监督指导，实时将各个部门、街镇接处联动中心分派事项的处理结果在“闵行区城市综合管理及应急联动平台”上向各级领导公开。“已结案”的用绿色标注，“处置中”的用蓝色标注，而“超时事件”用红色标注，工作业绩，网上留痕，一目了然。

    二是市民寻访团、舆论和市民等体制外力量通过案件发现率对责任块进行考核。街镇分中心考核居(村)委工作站，居(村)委工作站考核信息员应发现、快发现案件的情况。当信息员及时发现城市管理中的问题，经核实后，有奖励；当然，未及时发现问题，而被市民发现，就要扣分，影响整个责任块的考核成绩。这样使得责任块的各责任主体相互帮助配合，在工作中主动跨前一步，在做好主业的同时，兼顾他业。