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经济转型需要重塑基建投资模式

2019年11月19日 17:23:15字号:T|T

    国家统计局日前发布的数据显示,1-10月份,基础设施投资(不含电力、热力、燃气及水生产和供应业)同比增长4.2%,增速比1-9月份回落0.3个百分点。今年初,有不少人期望基建较快增长,成为拉动经济增长的动力。但在已经过去的10个月,基建一直维持低位增长,最高增速是1-9月的4.5%,低于固定资产投资的整体增速。

    与很多其他经济数据一样,基建增速也往往是在季度末达到高点,呈现反弹的迹象,但随后又会下滑,反弹的幅度不高,持续时间不长,显示动力难以持续增强。

    纳入国家统计局基础设施投资统计范围的有13个行业,其中,投资规模排前3位的是公共设施管理业、道路运输业、水利管理业,占比超过80%。2018年以来,公共设施和水利的投资增速突然从高位滑落,甚至一度出现负增长,是导致基建增速降至个位数的主要原因。今年1-10月,这两大行业的投资增速分别为0.2%和0.6%。道路运输业的投资增速也大幅下滑,但目前还能维持在8%左右。

    电信、广播电视和卫星传输,互联网和相关服务业的投资也属于基础设施投资,由于5G商用等原因,它们的投资增速今年一度比较高。但是,这两个行业的投资额较小,占基础设施投资的比例不到5%,即使较快增长,也难以成为拉动基建的力量。人们对新技术、新业态抱有较大希望,但它们的发展壮大、成为主流是需要一个过程的。

    在中国经济发展实践中,政府主导的基建也确实发挥过很大的作用,成为稳增长的重要手段。在2012年到2017年的5年间,公共设施管理业、道路运输业、水利管理业投资额的年均增长率都在20%左右。2017年,我国基础设施投资增长率仍然高达19%。但2018年,基建增速断崖式地降到了3.8%。今年有所反弹,但还是增长乏力。

    基建增速自去年以来进入低增长,主要有两方面的原因。

    首先,地方政府债务更加规范,基建资金来源收窄了。2008年之后,地方政府通过融资平台以银行贷款等方式举债,产生了很多隐性债务,隐性债务是基建的主要资金来源。2014年10月以来,修明渠、堵暗道,制止地方政府违法违规举债,地方政府举债采取政府债券方式,推广使用PPP模式。隐性债务被遏制,但PPP模式迅速发展,填补了基建资金的缺口,因而基建仍然很高。但这也导致PPP中存在明股实债等很多违规行为。于是,2017年11月以来,又开始对PPP进行规范。2018年,全国PPP综合信息平台项目管理库共清退项目2557个,涉及投资额3.0万亿元。这是2018年基建增速下滑的直接原因。交通运输和市政工程对PPP的依赖较大,所以道路运输业和公共设施管理业的投资增速大幅下滑。公共设施由于自身盈利性差,受到的影响更大一些。

    与此同时,地方政府通过债券方式举债的渠道更加畅通。2018年12月,全国人大授权国务院,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增限额,授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。2019年预算允许地方政府举借专项债务2.15万亿元,比2018年多8000亿元。专项债务是地方政府可以用于基建的资金,今年规模扩大而且提前下达。但实际运行情况表明,这个规模还不足以拉动基建加速增长。

    其次,土地出让收入减速,将对地方政府专项债务的规模形成制约,难以对基建增长形成有力支持。地方专项债务以地方政府性基金收入偿还,其中主要是土地出让收入,占比达9成左右。而今年前三季度,土地出让收入同比仅增长5.8%。房地产市场进入调整期,土地出让收入将难以维持高增长。这将削弱地方政府引导基建增长的意愿与能力。

    近期有机构建议,明年应该大幅提高地方政府专项债务发行规模至3.35万亿元左右(占GDP的3.2%)。在土地出让收入及地方政府性基金收入低增长的情况下,大幅提高专项债务规模将使地方政府难以承受债务压力。

    实际上,在当前形势下,基建增长减速具有合理性和必要性。2008年以来,基建增长长期快于制造业投资,这样的增长模式难以持续。中国经济需要重塑基建及经济增长的动力。 

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