以环保督察推动环境监管体制改革

    ——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员陈健鹏

    “环保督察是扭转长期以来环境执法偏松、偏软的状况，推动环境守法成为常态的重要举措，是国家环境监管体制改革迈出的坚实一步。高强度的环保督察，从短期来看是一种‘纠错’的举措。长期来看，要立足于包括环境监管体制改革在内的制度建设，其核心政策目标是提高环境监管的有效性。现阶段通过督察方式倒逼环境监管体制改革，是为我国在2030年左右实现环境质量总体改善奠定坚实的制度基础。”针对近期不断加码的环保督察力度，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员陈健鹏在接受中国经济时报专访时这样表示。

    中央和省级两级环保督察大格局已形成

    近年来，环保督察的力度和举措不断加码。

    5月初，环境保护部通报京津冀及周边地区大气污染防治强化督察情况。23个督察组共检查158家企业(单位)，发现112家企业存在环境问题，约占检查总数的70.9%。在存在问题的企业中，“散乱污”企业违法生产的31个，未安装污染治理设施的13个，治污设施不正常运行的14个，存在VOCs治理问题的2个，超标排放的1个。

    4月28日，中央环境保护督察组分别进驻天津和山西，重点督察环境保护主体责任的落实情况。至此，第三批中央环保督察的辽宁、贵州、安徽、湖南、福建、山西等7个省区市已全部完成进驻。

    此前，第一批、第二批中央环保督察情况也相继对外公布。

    在中央督察效应的带动下，目前全国21个省份出台了有关环境保护职责分工的文件，24个省份出台了省级环境保护督察方案，24个省份出台了党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则，其余的省份也在制定和征求意见中。

    “这些文件的出台，压实了地方各级政府的环保责任，中央和省级两级环保督察的大格局已经形成。”陈健鹏说。

    改革环境监管体制是根本

    督察出问题不是目的，解决问题才是关键。

    陈健鹏认为，在短期内，环保督察是扭转环境监管失灵的重要举措。然而，要改变环境监管失灵的状态是一项系统工程，目前的环保督察制度只是系统工程中问责机制的一个重要环节。从长期来看，改革环境监管体制，核心目标是提高环境监管的有效性，应当从以下六个方面进行系统性地推进。

    第一，进一步完善环境立法，提高环境立法的质量，特别是提高可操作性。同时，进一步加强环境行政执法和刑事司法有效衔接。2017年1月，环保部、公安部、最高人民检察院印发了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，在这方面已经迈出了重要的一步。严格的督察制度在一定程度上，会倒逼整个环境监管法治化水平。

    第二，进一步优化环境监管体系的组织架构，稳妥推进省以下环境监测监察垂直管理改革(简称“垂改”)。“垂改”要处理好落实地方政府环境保护属地责任和监管机构上收之间的关系。

    第三，进一步明晰部门间环境监管权力分配，通过修改法律法规、权力清单、责任清单等方式，进一步厘清环境监管相关部门的权责。比如，近期出台并在全国正式施行的《城市管理执行办法》明确划定城市管理执法范围，明确城市噪声、扬尘管理等由城管部门负责。“这也是在推进环境监管执法、明晰权责方面取得积极进展的表现。”陈健鹏说。

    第四，进一步监管程序和环境执法方式。比如，通过正在推进的排污许可制度，为排污单位提供清晰的“环境守法边界”。改变目前环境监管执法“猫捉老鼠、抓现行”的模式，强化企业自我报告环境守法情况。各级环境监管机构要为企业环境守法提供指导、技术援助，逐步改变环境监管者和被监管者的“对立”关系到“伙伴”关系。

    第五，进一步完善环境监管问责机制。有效的问责机制通常来讲就是对监管者的监管，这也是长期以来我国环境监管体制中存在缺位的难点问题。对此，陈健鹏认为，今后要从三个方面进一步优化环境监管问责机制。一是加强在行政框架内的上级环保机构对下级环保机构的环保督察，“垂改”中执法和监察分离，有望从体制上进一步强化监察制度；二是通过做实环境公益诉讼等机制完善法律框架下的问责；三是加强公众参与实施对监管者的问责，完善公众对监管者问责的启动机制。在加强对环境监管者问责的过程中，要明晰监管者的责任，制定环境监管机构和监管人员尽职免责的细则和办法。

    第六，进一步加强环境监管能力建设。应按照行政执法类机构的要求，从人员配备、经费保障、车辆、技术装备等方面重点提高基层环境监管能力，保障各级环境监管机构具备充分履职的能力。

    环保督察与环境监管体制改革要平衡好三方面关系

    “在相当长一段时期，政府的环境监管是环境治理体系的核心。而提高环境监管有效性，是监管体制改革的核心政策目标。”陈健鹏对本报表示。

    陈健鹏强调，环保督察是环境监管体制改革的重要方面，在强化环保督察、推进环境监管体制改革的过程中要处理好以下几方面关系。

    一是处理好中央层面高强度的环保督察和地方政府有效履行环保责任的关系，要调动和保护地方政府和地方各级环保机构加强环境监管的积极性。处理好环保督察与监管“属地化原则”和在一定阶段环境监管“分权化趋势”的关系。

    二是要处理好目前高强度的环保督察和推进生态文明体制改革若干制度的关系。目前，生态文明体制改革总体方案出台之后，环境监管体制改革相关制度也在逐步推进，但是要协调好二者之间的关系，特别是一些非常态化的措施和常态化的制度安排之间的关系。

    三是要处理好环保督察短期“纠错”和环境监管体制长期“制度建设”的关系。要充分认识到改变环境“监管失灵”，环境执法偏松、偏软的现状是一个长期过程，难以一蹴而就，对环境监管体制改革要留有一定的“学习期”。从长期来看，包括环境监管体制改革在内的制度建设，都是为我国在2030年左右环境质量总体改善奠定制度基础。