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2019年中国PPP全库情况、管理库情况、退库情况及2020年PPP行业的发展新趋势分析[图]

    PPP(Public-PrivatePartnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

    按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比,狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。

    PPP是Public-PrivatePartnership的英文首字母缩写,指在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

    PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,还是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

    一、全库情况

    随着中国社会主义市场经济体制的深化改革,我国在多个公共服务领域引入了社会资金,为我国基础建设提供了巨大助力。随着政策的放开,我国PPP项目数量迅速增多,目前我国PPP项目入库数量共计9036个,入库项目总金额达到13.64万亿元,其中2019年第二季度净增项目就已经达到193个,投资额接近2200亿元,未来随着我国在公共服务领域投资的扩大,我国PPP项目仍有保持增长态势,行业规模不断扩大。

    改革开放以来,我国从计划经济体制向社会主义市场经济转型,形成市场主导,政府监管的具有明显中国特色的经济体制,但是受客观条件限制,在众多领域仍旧存在着政府占据主导,市场化受限的现象,投资建设以政府为主,社会资金进入受到限制。2015年财政部、发改委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》正式开启了社会资本进入公共服务领域的大门。

    政策放开下,我国PPP项目得到了快速发展,项目数量稳步增长。

    每月新增入库项目数

数据来源:公开资料整理

    每月新增入库项目金额(单位:亿元)

数据来源:公开资料整理

    每月落地项目数净变化

数据来源:公开资料整理

    每月落地项目金额净变化(单位:亿元)

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    截至2019年12月全库落地率情况

数据来源:公开资料整理

    截至2019年11月管理库开工率情况

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    2019年12月末各一级行业新增PPP入库项目金额(单位:亿元)

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    2019年12月末各省份新增PPP入库项目金额(单位:亿元)

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    二、管理库情况

    每月净新增入管理库项目数

数据来源:公开资料整理

    每月净新增入管理库项目金额(单位:亿元)

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    2019年12月各一级行业管理库新增PPP入库项目金额(单位:亿元)

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    2019年12月末各省份管理库新增PPP入库项目金额(单位:亿元)

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    2019年12月末各一级行业管理库存量PPP入库项目金额(单位:百亿元)

数据来源:公开资料整理

    2019年12月末各省份管理库存量PPP入库项目金额(单位:百亿元)

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    三、退库情况(全库口径)

    每月新增退库项目数

数据来源:公开资料整理

    每月新增退库项目金额(单位:亿元)

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    2019年12月退库项目入库时间分布(个数)

数据来源:公开资料整理

    2019年12月退库项目入库时间分布(金额)

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    2019年12月末各一级行业PPP退库项目金额(单位:亿元)

数据来源:公开资料整理

    2019年12月末各省份PPP退库项目金额(单位:亿元)

数据来源:公开资料整理

    退库项目与PPP库整体回报机制比例(按数量)

数据来源:公开资料整理

    退库项目与PPP库整体回报机制比例(按金额)

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    退库项目中僵尸项目占比

数据来源:公开资料整理

    PPP库整体僵尸项目占比变化趋势

数据来源:公开资料整理

    四、2020年我国PPP行业的发展新趋势

    1、PPP推广从理性回归进入规范发展

    自2017年下半年开始,国家一系列规范政策紧密出台,PPP各参与方逐渐冷静下来,逐步回归理性。中央政府监管政策基本稳定,地方政府也不再盲目强推项目;社会资本不再盲目拿项目;金融机构不再盲目放贷等。在多方共同努力下,PPP市场呈现了明显的理性回归状态。项目数量呈持续下降趋势,项目结构更加科学、合理,项目实施从源头规范。预计,由于政策和市场的双向调整,从历史的角度来分析,即将到来的2020年将成为中国PPP行业进入规范发展的元年。项目的规范性将深入人心,合规PPP项目数量将呈现持续下降趋势,项目领域更加符合PPP的本质要求;同时为确保PPP规范发展,也将会对原有的规范性指引文件进行部分修订或完善,一个全面、规范的PPP市场将逐步建立起来。

    2、PPP政策从多方推进转为修订完善

    从2014年我国正式推广PPP开始,为引导其在我国的快速推进,中央陆续下发一系列政策文件,从多方面搭建基本框架体系。目前,操作性政策整体框架已基本构建完成,涵盖项目重要环节的操作指引政策、规范性政策、专项性政策等。2019年,中央层面PPP顶层设计较少,主要是对PPP项目进一步规范,以及对原有政策进行修订完善。2020年,智研咨询师认为,若不出意外,PPP操作指南在进一步修订完善后可能会推进实施。与此同时,与其相配套的财承论证、物有所值评价等政策也将面临修订,整个PPP操作顶层设计文件得到进一步完善,并更注重文件体系的完整性、系统性、实操性。

    3、PPP运作从全面创新变为重点突破

    创新是PPP模式发展的核心动力,PPP在我国经过近六年的高速发展,但是由于经验不足,许多问题还属于边摸索边解决的阶段。未来,我国PPP发展要行稳致远,必须在规范的前提下,从全面创新变为重点突破。紧密结合PPP在我国的实际发展需求,当前可在PPP和专项债的结合运作、片区开发PPP模式运作两个领域优先进行探索。经历六年高速发展之后,我国的PPP行业即将进入规范发展的阶段,因此过去那些打擦边球、钻政策空子的所谓全面创新,必须要面对现实,转变为重点突破,才能继续稳步向前发展,主管部门也应该在某些领域对于PPP模式的重点创新和运用进行合理引导和鼓励。

    4、PPP绩效从模糊考核走向制度管理

    随着大量落地的PPP项目陆续进入运营阶段,PPP项目实施全面绩效管理变得日益重要和紧迫。PPP绩效考核在实操中问题百出,而考核模糊化成为关键,给项目后期带来各种问题。因此,PPP绩效考核必须进行制度化管理,尤其重点体现在顶层指导文件的出台。而5月,PPP绩效管理顶层指导文件已在业内征求过意见,文件的出台指日可待,2020年,PPP绩效管理顶层指引文件或将正式出台,相关行业、区域等绩效考核配套制度也或将随之出台,实现制度化管理。政策应着重完善共性绩效指标框架,并逐步建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系,形成全生命周期绩效管理链条,硬化绩效责任约束。

    5、PPP监管从顶层缺失着手基础构建

    近年来,中央对PPP项目监督管理工作一直持续推进开展,但还未形成监督管理顶层立法及全面监管机制,尤其面临的最大问题是上位法的缺失。因此,在PPP上位法短期内难以出台,具体问题难以解决的情况下,接下来PPP监管工作重点应落在地方政府开展实质性PPP监管工作上。2019年,全国多个省份通过采取财政监督、主体职责监管、联审机制等更加细化、可操作的举措,对PPP全流程或某一具体领域开展专项监督管理。2020年,PPP立法工作还将持续推进,地方政府也将从实操层面继续注重全生命周期、动态化、专项化的监督管理。但是由于PPP监管机构设置不到位、职责不清等情况依然严重,未来有可能随着政策和法律的规范和出台,从地方到中央建立起一个完善的PPP监督管理体系。

    6、PPP投资机构从多方参与到有限介入

    合格的投资人是PPP落地和运行成功的关键因素之一。目前我国PPP市场上投资者可谓多方参与。伴随我国PPP的规范发展,在政策的不断约束下,PPP投资人结构一定会不断优化,介入的社会资本投资方也会向合适和合格的方向转变。面对央企PPP业务大量收缩、政府融资平台参与PPP路径受限、合格财务投资人参与PPP较少、民企参与PPP积极性依旧不高的现状,可以预计,2020年有望再出台相关配套政策重点鼓励和支持合格的财务投资人如PPP投资基金、保险资金等积极参与PPP投资,同时在民企融资难题上继续发力。但PPP投资人类型多而复杂,其遴选是伴随PPP发展而不断优化,短期内尤其是对2020年来说依旧是难点。

    7、PPP资产转让从不温不火到交易困难

    大家知道,在我国的PPP二级市场交易中,PPP资产交易的基础逻辑本身就存在问题。此外,在财务和税收等方面存在的固有障碍,也不利于PPP资产的买卖和交易。如何建立PPP资产交易进出顺畅的交易机制,还有待探索。虽然从2017年开始,国内就有诸家产权交易所围绕PPP二级市场交易,设立了PPP资产交易和管理平台,但是由于多方面因素影响,至今PPP二级市场上并未出现大量PPP资产交易的行为,也导致几年来PPP二级市场的不温不火。智研咨询师认为,2020年PPP二级市场交易依然难有起色。除非一个规范和透明的PPP一级市场已经建立,立法层面、政策层面和制度建设方面得到广泛的支持,市场也培育出了一批合格的PPP运营商、中介服务机构等各方专业机构,否则人们很难在PPP二级市场建立信心,PPP资产的交易亦显得十分困难。

    8、PPP融资创新从面上鼓励到基本停滞

    在国内推进PPP项目资产证券化(ABS)和不动产投资信托基金(REITs),不仅是为解决PPP项目融资难问题,促进PPP项目实施成功的重要创新举措,更是为推进PPP模式规范发展的重要支撑。然而与政策鼓励相反的是,在市场层面反应较为冷淡。从近些年来PPP+ABS/REITs发行的产品数量来看,还是非常有限的。所谓PPP项目融资创新,几乎变成为昙花一现。智研咨询师认为,,在2020年中国PPP进入规范发展阶段以后,对PPP融资创新产品的推出,因为受前期巨大落差的影响,亦将基本停滞。特别是PPP+ABS/REITs发展若还想取得突破,不仅需要政府出台相应的政策扶持,还需要针对实施项目中出现的财务、税收问题,给予明确解决出路,包括出台税收支持政策,解决所得税双重征收问题,消除特许经营权转让以及产权、股权流动性的法律障碍等等,否则一旦PPP+ABS/REITs在PPP项目融资方面比较惨淡,其它的融资创新就更会停滞。

    9、PPP生态环境从基本忽视到逐步重视

    自2014年全国大力推广PPP模式以来,PPP项目所覆盖的行业、规模和数量实现了快速发展。在快速推广PPP模式的过程中,PPP市场上也出现了不同程度的问题和混乱现象,这些问题与乱象的出现,主要原因之一就是在我国PPP发展领域,缺乏健康的生态环境以及可持续发展的理念,而且相互的影响也是极其复杂的。

    相关报告:智研咨询发布的《2020-2026年中国PPP模式行业市场专项调查及供需态势分析报告》 

本文采编:CY315

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