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2019年上半年中国PPP项目规模、PPP市场布局及示范项目落地率分析[图]

2019年11月27日 14:26:02字号:T|T

    一、PPP项目规模保持稳步增长

    随着中国社会主义市场经济体制的深化改革,我国在多个公共服务领域引入了社会资金,为我国基础建设提供了巨大助力。随着政策的放开,我国PPP项目数量迅速增多,目前我国PPP项目入库数量共计9036个,入库项目总金额达到13.64万亿元,其中2019年第二季度净增项目就已经达到193个,投资额接近2200亿元,未来随着我国在公共服务领域投资的扩大,我国PPP项目仍有保持增长态势,行业规模不断扩大。

    改革开放以来,我国从计划经济体制向社会主义市场经济转型,形成市场主导,政府监管的具有明显中国特色的经济体制,但是受客观条件限制,在众多领域仍旧存在着政府占据主导,市场化受限的现象,投资建设以政府为主,社会资金进入受到限制。2015年财政部、发改委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》正式开启了社会资本进入公共服务领域的大门。

    政策放开下,我国PPP项目得到了快速发展,项目数量稳步增长。根据财政部PPP中心数据库显示,2018年7月,我国PPP项目库中共有7867个项目,其中准备阶段项目1692个,采购阶段项目3812个;2019年6月末,我国PPP项目库中,准备阶段的项目1339个,采购阶段项目1886个,均较2018年7月有明显的下降,但是进入执行阶段的项目数量快速扩大。

2018-2019年中国PPP项目管理库项目数量变化(单位:个)

数据来源:公开资料整理

    相关报告:智研咨询发布的《2019-2025年中国PPP模式行业市场运营态势及未来前景预测报告

    而从项目金额来看,随着我国PPP入库项目的增多,项目投资总金额整体呈上升趋势。2019年上半年,新入管理库发布项目684个、投资额1.0万亿元;地方主动清退项目302个、涉及投资额3657亿元。我国PPP项目库净增项目382个、投资额4714亿元,项目投资总额达到13.64万亿元(由于管理库内存量项目结构调整导致投资额变化,因此新入库项目投资额减去退库项目投资额与净增投资额不相等),其中处于准备阶段的项目投资额为1.97万亿元,处于执行阶段项目投资额达到8.84万亿元,暂未有进入移交阶段的项目。

2018-2019年中国PPP项目库项目投资额情况

数据来源:公开资料整理

    我国PPP项目主要用于投资规模较大,回报周期较长的公共服务领域,而市政建设和交通运输领域中,项目一般投资规模较大,但是收益较为稳定,项目合同年限较长,在PPP中占比最大。

    根据财政部数据显示,2019年上半年,全国管理库净增项目投资额前五位是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、林业,分别是2996亿元、648亿元、646亿元、409亿元、282亿元。

2019年上半年全国管理库净增投资额行业分布(单位:亿元)

数据来源:公开资料整理

    二、PPP市场布局:优先布局江苏、浙江、广东等地区,适当考虑山东、四川、河北、河南等地区

    政府是PPP市场的主要“买单者”;那么银行在评估PPP项目是否值得介入时,最重要的一环即是衡量地方政府是否具备充足的“买单能力”,即评估地方政府是否具备增加PPP项目的财承能力。

    目前,我国各级政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险资金预算构成。其中最能直接衡量政府财承能力的,就是一般公共预算支出。近年来,我国开始加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度,将政府性基金预算中的相关项目收支转列一般公共预算,并将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算;同时自2010年起,国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度;因此在衡量政府财承能力的时候,除了考虑一般性公共预算收入水平,还应适当考虑地方政府性基金预算收入及国有资本经营预算收入的水平。

    综合考虑各省的存量PPP项目的累计规模与综合财力表现,较适合参与PPP项目建设的省份有广东、江苏、浙江省;次优的省份有山东、四川、河北、河南省;较不适合参与新增PPP项目的省份有新疆、云南、贵州省等地区。

    近年来,四川省相继出台多个PPP实施指导意见,出具PPP项目库管理办法,对PPP项目从识别入库到落地执行均进行规范。同时,四川省还与沪深证券交易所建立沟通协调机制,开辟PPP项目资产证券化绿色通道,持续推动存量PPP项目成功发行资产证券化产品,实现PPP项目直接融资。

    2019年上半年,全国净增投资额前五位是四川1283亿元、河南739亿元、河北558亿元、重庆474亿元、天津391亿元。其中,四川省位居全国首位,占全国净增投资额比重为27.2%。

2019年上半年全国管理库净增投资额地区分布(单位:亿元)

数据来源:公开资料整理

    1、三条红线衡量地方政府的财承能力

    为控制地方政府的隐性负债规模,2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,也就是众所周知的一般性公共预算支出红线。这一条红线是政府上新PPP项目时需要遵从的绝对红线,当政府存量PPP项目的支付责任已经接近或超过这一红线,原则上不允许该地方政府增加任何支付形式的PPP项目。

    随着“清库”工作进入尾声,2019年3月7日财政部又发布了PPP最新政策《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,即10号文,进一步细化了PPP管理库的入库指标。

政府支出责任的三条警示线

数据来源:公开资料整理

    10号文中,财政部要求地方政府建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,即预警红线。另外对于财政支出责任占比超过5%的地区,财政部要求其不得新上政府付费项目,也就是政府付费项目的增量红线。

    10号文新增的两条警示红线是在一般性公共预算支出红线的基础上细化新增的两条警示指标,对于部分预算支出额度较低的地方政府而言,10号文进一步限制了其上马新PPP项目的类型与额度,但相应的也为存量项目的政府的支付能力提供了保障。

    此处需要注意的是,如有少数地方为规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%,经过这些操作的项目仍然将不被视为可行性缺口补助项目,同样受到5%政府付费增量红线的限制。银行在评估可行性缺口补助类PPP项目时,也应对项目的政府付费与使用者付费比例及收入来源做充分调研,确认在运营周期内的各项收款有稳定保障的方可考虑介入。

    2、建议优先布局华东、广东及四川地区的PPP市场,谨慎介入云南、贵州、新疆等地区项目

    据明树数据统计,截至2019年9月我国各省级区域累计成交PPP项目的金额及数量。累计成交金额较高的省份有云贵川三省,山东、浙江、江苏、河南等中东部地区,以及新疆维吾尔自治区。而从项目数量来看,山东、河南、新疆及四川的表现遥遥领先全国。

    而从2018年各省一般公共预算支出情况来看,广东省以绝对优势领先全国,其他预算充足的省份有山东、河南、江苏、四川等。充足的预算支出额度为这些省份新增PPP项目提供了足够的财承能力的支持。

    而进一步分析预算支出较高各省财力构成,广东、江苏、浙江与山东省的预算收入水平较高,说明这些省份的税收水平较高,财政水平相对健康;而四川、河南与河北省的预算支出中有较高比例依赖于中央政府补助,财政独立性相对较弱。此外,江苏与浙江省的政府性基金收入也领先全国,也能说明这些省份地方政府的财政实力相对较强。

    此外,四大直辖市中上海与北京的一般公共预算支出规模分别位列全国第8与第11,而两地的PPP市场规模很小,也属于比较适合新增PPP项目的地区;重庆与天津的一般公共预算支出额度相对较少,但两者累计成交PPP市场规模也不大,如需介入当地市场,需要根据项目情况做进一步具体分析。

2018年底全国累计PPP项目成交额情况

数据来源:公开资料整理

2018年底全国累计PPP项目成交数量情况

数据来源:公开资料整理

2018年各省一般性公共预算支出情况

数据来源:公开资料整理

2018年底各省一般性公共预算收入情

数据来源:公开资料整理

2018年各省受中央政府补助情况

数据来源:公开资料整理

2018年底各省政府性基金收入情况

数据来源:公开资料整理

预算支出较高省份的综合财力对比

数据来源:公开资料整理

    综上,从地方政府财承能力角度出发,最适合开展PPP项目的地区有广东、江苏、浙江等,较适合的地区有山东、四川、河北、河南等,需要谨慎规避的地区有贵州、云南、新疆等地区。在具体评估工作中,除地方财力外,各地方政府的施政特点、过往信誉表现等较难量化的指标也应该及时考虑,最终的评估的结论应当建立在各项因素均已被充分论证的基础上。

    三、优先考虑头部央企/国企,谨慎评估平台公司,适当规避民营企业

    综合考虑企业规模、融资能力、与地方政府的话语权等因素,大型央企与地方国企龙头是银行介入PPP市场的最佳入口,而相比传统的建筑承包商,更具有专业优势的专业投资公司也应该被重点关注。

    在具体项目的风险评估中,央企/国企能否为PPP项目公司提供担保是需要被考虑的重点要素。由于长运营周期是PPP项目不可回避的三大要素之一;因此,银行在评估社会资本方时,还要重点关注其在后期运营阶段是否具备专业的运营能力。

    在市场经济环境欠佳的背景下,为防止市场信用环境进一步收紧,地方政府通常不会容忍旗下的平台公司出现违约行为,对经营不善的平台公司的运营进行行政干预的可能性也较高。但随着市场环境的转暖,平台公司违约对整体市场环境的负向边际影响也会降低,政府对平台公司经营进行行政干预的动力也会随之减弱,那么经营不善的平台公司就有可能会出现破产违约的现象。由于政府平台公司的违约会在一定程度上抹黑当地政府的政绩表现,一般认为地方政府平台公司的违约可能性不高,但是当银行需要通过平台公司介入当地的PPP市场时,仍然需要充分考量当地政府的综合财力、财政信誉及过往施政风格等因素。推荐优先考虑综合财力较强的区域,如江苏、浙江、广东省等。

    1、民企玩家乏力,央企/国企已是PPP市场主导核心

    央企与地方国企仍然是目前我国PPP市场的最主要玩家,民企参与者数量虽多,但所参与项目的平均金额仅为央企项目的1/4。

    从社会资本合作方类型来看,全国执行阶段5811个项目中社会资本所有制信息完善的项目共5747个,涉及社会资本共10187家,包括民营3543家、港澳台144家、外商76家、国有5249家,另有类型不易辨别的其他1175家,民营企业占比35%。

截至2019年上半年全国PPP项目社会资本的分类及占比情况

数据来源:公开资料整理

    从执行项目分布情况来看,2019年上半年,民营的非联合体和联合体两类(即民资背景)落地项目数合计2502个、投资额2.9万亿元,占社会资本所有制信息完善落地项目的43.5%和33.1%。其中,民资背景落地项目数前三位是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输,分别为1073个、249个、206个;民资背景落地项目投资额前三位是城镇综合开发、市政工程、交通运输,分别为7898亿元、7024亿元、5390亿元。

2019年上半年民营PPP落地项目数占比

数据来源:公开资料整理

2019年上半年民营PPP落地项目金额及占比

数据来源:公开资料整理

    截至2019年7月,PPP市场中的央企数量约占比21%,完成了全市场40%的投资规模;地方国企占比约33%,投资额占比全市场为35%;而民营企业数量占比高达42%,却仅仅完成了全市场22%的投资额度。央企、地方国企与民企所参与的项目平均金额分别为28.67亿元、15.41亿元与7.76亿元;也就是说,央企、地方国企与民企所参与的PPP项目,单项平均金额比约为4:2:1。

    尽管民营企业参与的PPP项目规模小于央企与国企,但在实际项目参与过程中仍显得十分乏力;此前东方园林爆发的“发债门”事件,充分暴露了民营企业参与PPP项目建设的弱势。相比央企/国企,民营企业的规模通常较小,即便是东方园林这类民营PPP企业的龙头相比许多基建行业的央企与地方国企也是渺小的。同时受信用评级影响,民营企业通常会拥有比央企/国企更高的融资成本。这两项条件都极不利于参与PPP这类规模大、周期长、对流动性要求较高的项目。

    这也就解释了民营企业对使用者付费类PPP项目的偏爱:出于对流动性的担忧,相比央企/国企,民营企业更惧怕政府的拖延支付行为。与民企不同,央企/国企天然拥有更强的政府话语权与更低的融资成本,同时这些行业巨人也可以依靠其规模优势,对冲掉单一项目的对企业的不利影响。在项目回款周期可控的前提下,相比使用者付费项目,政府付费占主体的项目可以降低由于前期可研分析误差导致的后期经营不确定性。

    在市场经济环境欠佳的背景下,为防止市场信用环境进一步收紧,地方政府通常不会容忍旗下的平台公司出现违约行为,对经营不善的平台公司的运营进行行政干预的可能性也较高。但随着市场环境的转暖,平台公司违约对整体市场环境的负向边际影响也会降低,政府对平台公司经营进行行政干预的动力也会随之减弱,那么经营不善的平台公司就有可能会出现破产违约的现象。由于政府平台公司的违约会在一定程度上抹黑当地政府的政绩表现,一般认为地方政府平台公司的违约可能性不高,但是当银行需要通过平台公司介入当地的PPP市场时,仍然需要充分考量当地政府的综合财力、财政信誉及过往施政风格等因素。推荐优先考虑综合财力较强的区域,如江苏、浙江、广东省等。

央企&国企投资金额占比75%(亿元)

数据来源:公开资料整理

央企&国企参与者数量占比54%(亿元)

数据来源:公开资料整理

    2、专业投资机构加速进场,资金管理与融资能力优势多

    从行业角度来看,建筑承包商仍是PPP市场的主要垫资人。由前文可知,PPP项目的主要内容为基础设施建设,运营模式主要为BOT形式,那么就不难理解建筑承包商在PPP项目参与中的主体地位了。

    同时值得注意的是,2019年,投资机构在PPP参与者中的占比出现了显著上升。据统计,2018年10月我国PPP市场投资人的构成中,投资机构仅有988家,所投额度为17385.4亿元,占比仅为14%。时至2019年7月,PPP市场中的投资机构数量上涨至1714家,投资额上涨至40822.6亿元。在短短10个月时间内,数量上涨高达74.48%,投资额上涨高达134.81%,在全市场中,专业投资机构的占比也达到了27%;相比之下建筑承包商的数量反而下降了近5%,投资额也下降了1%,占比则从此前的70%大幅下降为当前的56%。

    参与PPP建设的投资机构有一部分为大型基建类企业内生出的子公司,如最早一批参与国内PPP项目建设的中建国际投资(中国)有限公司,其母公司是归属于中国建筑股份有限公司旗下的中国建筑国际集团(HK.3311)。相比中建旗下的传统工程局,这类专业投资子公司具有更多资金管理方面的优势,如更低的融资成本、更多元化的融资渠道(包括外资渠道)、以及更加高效的自有资金管理能力。

投资机构参与PPP项目额度占比27%

数据来源:公开资料整理

截至7月底已经有1714家PPP投资机构

数据来源:公开资料整理

    综上所述,大型央企与头部地方国企无疑是银行介入PPP市场的最佳入口,而相比传统的建筑承包商,更具有专业优势的专业投资公司也应该被重点关注。在具体项目的风险评估中,央企/国企能否为PPP项目公司提供担保是需要被考虑的重点要素。

    长运营周期是PPP项目不可回避的三大要素之一;因此,银行在评估社会资本方时,还要重点关注其在后期运营阶段是否具备专业的运营能力。

    3、示范项目落地率持续上升

    从落地示范项目来看,自2018年6月以来,示范项目均已处于采购或执行阶段。截至2019年6月末,采购、执行阶段示范项目数分别为70个、912个,投资额分别为1140亿元、20352亿元。

    2019年以来,净增落地示范项目17个、投资额294亿元。截至2019年6月末,累计落地示范项目912个、投资额2.0万亿元,落地率92.9%,环比上升0.3个百分点。

2018-2019年示范项目总体落地率走势

数据来源:公开资料整理

    4、谨慎选择地方政府平台类公司的PPP项目

    在PPP市场的过热期,很多地方政府平台类公司也投身加入当地PPP项目建设的大潮中。相比多数民企、甚至部分国企而言,这些平台公司倚靠着当地政府,通常会拥有更多政策倾斜与规模优势。

    随着PPP市场的规范化管理,各类针对地方政府隐形债务的管理政策也开始趋严,政府对平台公司的隐性担保已不再被允许,而过去已经做出的隐性担保在未来也未必能够兑现。

    虽然隐性担保已成过去式,但在市场经济环境较为低落的时期,为了避免进一步引发信用收紧,各地方政府都不愿成为第一个“刺破”平台公司风险的试错人,在这种环境下,短期内地方政府平台公司出现违约或破产的概率仍然较低;但目前打破“刚兑”已成必然趋势,随着市场经济环境的回暖政府对经营不善的平台公司的行政干预也会减弱,不排除未来会出现少数平台公司破产或违约的可能性。

    由于地方政府是平台公司的直系家长,那么平台公司区域选择上的逻辑就应与地方政府财力水平的衡量相一致。地方政府平台公司违约风险低的区域有江苏、浙江、广东等省份;风险较低,但仍需要纳入更多条件进行考量的区域有山东、四川、河南、河北等省份。在此处需要指出的是,以省级区划作为单位进行的分析具有一定的模糊性,在实际操作中需要结合当地政府的过往综合财力表现、财政信誉记录、以及施政风格等各项因素综合评判。

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