中国电力体制改革路线回顾及改革现状分析(图)

    2002年《国务院关于引发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号文件）明确了中国电力体制改革概括为“厂网分离、主多分离、主辅分离、输配分离”四个阶段。其总体目标是：“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监督下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。标志着我国电力工业全面进入了市场化改革的新时期。根据改革方案，对原国家电力公司进行拆分和重组，组建了国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大电力辅业集团公司。同年，中国电力监管委员会宣布成立。自此，电力体制改革基本方案和路线图敲定，确立了厂网分离、主多分离、主辅分离、输配分离的电力体制改革路线图。

中国电力体制改革路线图

    1、厂网分离改革基本完成，市场化定价目标尚有距离

    厂网分离主要指将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行资产重组。厂网分开后，原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电资产重组为规模大致相当的3至4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。在电网方面，成立国家电网公司和南方电网公司。

    国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资形式设置，在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）和华中（含重庆、四川）五个区域电网有限责任公司或股份有限公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。 南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。

    当前我国厂网分离改革已经基本完成，电网与发电业务已经完全分离，电网不再承担发电功能，发电业务主要由五大发电集团——华能、大唐、华电、国电、中电投负责。尽管发电市场已形成多元竞争局面，但相比原来设定的发电价市场化目标，当前我国的发电价以及各厂发电量依然由发改委制定，相当于仍是一种计划经济，没有任何的市场竞争机制，离当初改革方案要求的效果具有较大距离。而这样的一种价格机制下，发电端厂商当前没法自行根据市场确定最优价格和最优发电量，优化资源配置和发电结构，盈利能力往往存在巨大波动。另外、我国发电商集中程度较高，根据2010年《电力监管年度报告》显示，五大发电集团发电量合计占总数的49%，我们认为这种过于集中结构不利于发电价格竞争展开，无法有效降低国网购电成本。

    2、主多分离——资产清理风暴启动，完成程度乐观

    所谓多种经营企业，指的是国网直接投资的非电力业务企业以及各地方公司投资、职工参股的非电力业务企业（三产），如证券、酒店、餐饮等。电力体制改革方案明确要求电网与以上的多种经营企业分离。

    近年来，国家电网总公司以非常强硬的态度和执行力度清理地方公司三产，一方面叫停地方公司新三产投资，另一方面强制推动地方公司原有三产剥离，强制要求原有参股职工退股。目前地方公司三产已基本分离干净。但另一方面，国家电网总公司直接投资的多种经营企业，如“英大”系金融机构，国家电网并没有明确分离时间表和具体方案。

    3、主辅分离——最新方案严重打折，核心辅业仍然保留

    所谓电力辅助业务，指的是国家电网旗下以及各省电力公司所属的电力勘探设计施工、电力设备制造以及送变电施工等支持电力系统发展和运作的业务。目的是为后续的输配分离改革提供真实电价成本核算基础。

    2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发［2002］5号文件)等一系列电力体制改革方案明确表示将来电网将不再保留相关电力辅助业务，相关资产将逐步剥离。

    在02年电力体制改革方案提出以后，国家电网逆向而为，通过各种办法来加强对旗下电网和设备产业的控制。

    近年开展的特高压输电项目弱化区域电网的独立性。特高压输电，意在加强远距离地区相互之间的电力输送能力，减少线路损耗。特高压输电建成以后，所覆盖区域的电力将由国网总部进行统一调度，区域之间的电力联系将会变得更加密切，区域独立性下降。尽管争议颇多，但在国网的坚定持续大力推进下，终于取得国资委的大力支持和发改委对特高压项目的核准。

    “三集五大”进一步加强对区域电网的整体控制。国网总经理刘振亚近年提出要建设“三集五大”，即人力资源、财务、物资集约化管理；大规划、大建设、大运行、大检修、大营销体系，并迅速推广执行。包括相继架空原来被寄予打破国网垄断愿望的几大地方电网，改设子公司和电力调度中心，实行运营统一化以及财务一体化的垂直管理。这些行为表现了国网加强对整体电网控制的决心，也使今后电网拆分缺乏运营和财务依据。

    除了加强对电网的控制以外，国网也在加强对电力设备制造产业链的控制。相继收购许继电气、平高电气、置信电气，加上原有的国网电科院下属的南瑞集团，其控制领域覆盖电力设备制造产业链的上中下游，囊括了大部分的业内龙头。国网总经理刘振亚也多次公开表示国网要打造中国的“ABB”、“西门子”。

    08年雪灾中，许多送变电设施损坏严重。国网和南网上书国务院，要求重新审核主辅分离方案，认为送变电施工和电力设备制造和电网安全运行关系密切，要求保留在主业当中。国务院相当重视，要求重新制定主辅分离方案，使得本来即将开展的主辅分离改革又被搁置。

    智研咨询发布的《2014-2019年中国电力供应行业深度调研及投资前景研究报告》指出：2011年主辅分离改革重新提上议程，并敲定详细方案，国务院国资委办公厅下发的《关于印发电网企业主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组宣传提纲的通知》(国资发改革【2011】55号文)。两大电网公司旗下的勘探设计业务、电力项目施工业务将剥离，并与4家中央电力设计施工企业重组，形成两家新的巨型电力辅业集团：新组建的两个综合性电力建设集团公司以项目总承包、工程管理、设计、施工、修造业务为主。其中，国家电网和南方电网两电网公司的河北、吉林、上海、福建、江西、山东、河南、湖北、海南、重庆、四川、贵州、青海和宁夏等14个省(区、市)公司所属辅业单位和中国水利水电建设集团、中国水电工程顾问集团重组，组建为中国电力建设集团有限公司。而两大电网公司的北京、天津、山西、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、湖南、广东、广西、云南、陕西、甘肃和新疆等15个省(区、市)公司所属辅业单位和中国葛洲坝集团、中国电力工程顾问集团重组，组建为中国能源建设集团有限公司。

主辅分离改革最新方案对比

    目前方案中设计的电网原有相关辅业资产基本已全部剥离，两家巨型电力设计施工集团也已于去年年底相继挂牌成立，主辅分离改革基本完成。但作为当前电网系统利润相对较高的电力设备制造和送变电施工辅业仍被保留了下来，所以我们认为这次改革是一个打折的改革。