中国扭曲的土地发展模式 商住用地密度过高

    中国的土地发展模式，导致每年新增城市化用地工业用地占比40%。城市的扩张主要是工业区的扩张。”11月22日，在2014清华新型城镇化发展论坛上，中国人民大学经济学院教授陶然做出如上评价。

    陶然举例说，全球各国，工业用地平均占比一般是城市用地的10%~15%，而中国的城市化过程中，工业用地达40%~50%，主要用来建开发区，还有10%~15%用来做基础设施。中国只有用剩下的30%~40%的土地搞住宅，其他国家是60%~70%。

    中国这种扭曲的土地发展模式，直接导致工业开发区占用土地过大，使用效率非常低，同时商住用地密度过高，人居环境恶劣，居民还要支付高额房价。陶然说，“这确实是非常夸张的。”

    对于如此大规模的工业用地，更为不可思议的是，工业用地地价是零地价或负地价。即，地方政府在工业用地出让的时候，土地出让的价格等于或小于征地成本加上基础设施的成本。

    这是因为地方政府为了招商引资，一般都是减免所得税。除此以外，在过去一级开发“三通一平”基础上升级到“七通”、“十通”，地方政府现在对工业用地的成本补贴越来越高。

    陶然举例说，2002年左右，中国商用服务业用地价格与制造业用地价格是2∶1。到了2010年，全国平均下来，这一比例上升到6∶1到8∶1，有的地方甚至达到10∶1。

    如果从全国平均来看，征地补偿加上基础设施成本，工业用地地价真的是零地价或负地价。各个地方可能不一样，有的地方一亩地能亏十几万、二十万。这似乎完全无法理解。虽然经济上不划算，但政治上却能够得到提拔。陶然说。

    一般来说，1994年分税制改革后，地方为了开拓钱源，土地财政随之出现。陶然说，这个说法在逻辑上是有问题的。正常情况下，中央抽取的比例上升，地方的积极性应该下降，但事实并非如此。地方开始大规模推动工业开发区。

    原因何在?1994年以后，中国开始了大规模的地方企业私有化过程，企业发展就有流动性，地方政府通过征地建设开发区，给企业压低生产要素和保护环境的成本，抵销了提高税率对于企业发展的约束。

    制造业是主流。它带来的税收是增值税和所得税。但是，前者的话，央地分成地方政府只能拿25%，近些年中央返还一部分后地方政府能拿到30%~35%;后者的话，原来都归地方，2002年后中央拿走50%，2003年后拿走60%，地方只有40%左右的所得税。

    地方政府之所以在制造业招商引资上面哪怕亏点钱，也要把企业争过来，尤其是通过非税收竞争的方式，比如压低工业用地价格、放松劳工与环境管制等措施从其他地方竞争制造业投资。

    一方面很多成本是由包括失地农民、外来农民工和老百姓(健康)在内的全社会来承担的;另一方面，地方政府将不仅能获得制造业上那一点儿税收，更重要的是制造业的发展会带动服务业发展。

    因为没有制造业的发展，就不会有对服务业的需求。服务业能够带来100%归地方的营业税和全部归地方政府控制的商住用地土地出让金，换句话说，地方政府看重的是制造业对服务业的溢出效应，而在中国，地方政府可以完全内部化制造业对服务业的外部效应。

    这种对土地出让规模的扭曲，使得地方政府有动力约束居住用地供应，以推高价格，但放大工业用地出让规模。中国地方政府得到土地出让金，大部分用于投资，也这扭曲了中国的投资、消费结构。

    对于决策层近来提到的经济新常态，陶然说，新常态需要破除很多集团利益，现在谈新常态可能为时过早。到目前为止，中国还没有推动真正的改革。只有通过关键改革，将过去发展的不可持续模式调整过来，然后才能逐渐走向新经济。

    令陶然担忧的是，既然目标已经确定，那么如何实现新常态，现在是不确定的。不打破垄断是不会实现增长的。中国的国企改革、混合所有制这是与西方含义不同的。依靠关系去入股，最后可能跟原先想的正好相反。