张茉楠：税制改革、预算改革和财政体制改革，是新一轮财税改革的三大关键

    财税体制改革被视为推进国家治理能力现代化的重要突破口和影响改革全局的关键。随着中国财税体制改革框架的逐步清晰，以税制改革、预算改革及财政改革为重点的财税体制改革将让中国驶向改革深水区。

    本质而言，中国的经济体制改革实际上是一个“分权”的过程。一方面，通过市场化改革和现代市场经济体系的建立，政府逐步退出竞争性领域，使这些领域的资源配置主要由价格和竞争机制来实现;另一方面，在政府体制内部，中央也逐步向地方放权，无论是早期的财政包干制，还是后来的分税制，都使得地方拥有了一定程度的实际自主权。

    但是这种分权还只是局部的分权，或者说是一种不彻底的分权改革。首先，中国式分权并没有赋予地方独立的税权。其次，中国式分权没有在地方层次上形成水平制衡，这也就意味着中国式财政分权并不是在一个公共财政的架构下进行的分权，而仅仅是在一个等级管理体系中的权利划分。特别是地方政府在不透明、软约束环境下举债融资形成庞大债务，债务和金融风险不断累积，给宏观经济运行带来了周期性和结构性的困扰。

    回顾中国改革开放35年的政府财政体制变迁历程，政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。

    改革开放30年来，中国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。1994年是中国经济改革分水岭，出台了很多重大政策，经济也随之发生了一些结构性变化。1994年的分税制改革清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例，影响深远。

    在财政收支长期矛盾，特别是在“GDP增长竞标赛”与过度竞争背景下，地方政府纷纷寻找其他财源以弥补收支失衡，“土地财政”成为地方财政的普遍模式。2003年-2012年十年间，土地出让金贡献相当于地方财政52%的收入，2010年最高达到72%。2012年的税收收入中，与房地产有关的11个税种，即土地、房地产开发和交易相关税收，贡献了地方财政收入的31%，合计1.9万亿。然而在土地稀缺的中国，通过粗放的土地扩张，以及相应生成的庞大债务，地方政府得以维持高速增长的基础设施投资，但同时也患上了严重的土地财政依赖症。

    财税体制改革的滞后对资本配置效率的作用也不容小视。财政分权过程中，中央和地方政府之间的财权博弈直接影响到两者间的金融资源博弈。由于财政资源受限，各地方政府纷纷将注意力转向对金融资源的控制，尤其是地方银行体系信贷资源的控制上来，这必然会造成金融部门不良贷款率的攀升和资金配置效率的下降。

    国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台、房地产贷款，这样一方面导致了包括政府、企业以及金融机构在内的所有部门负债率大幅上升，资产负债表出现了明显恶化。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%，地方政府债务风险不断上升;而另一方面，大量增量资金投向投资驱动型领域造成了普遍性的结构性产生过剩，也导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低，以及财政资源的错配。

    因此，新一轮财税改革的重点是健全财力与事权相匹配的财政体制，其中税制改革、预算改革和财政体制改革，是新一轮财税改革的三大关键。一是在营改增后地方税收吃紧迫切培育新主体税种相对独立的税收体系。在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大多是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。新一轮财税体制的制度设计时要培育较为稳定的地方政府的主体税种，特别是应该进一步深化省级以下政府间的分税制改革，因为只有这样，才可能真正解决在中国式的财政分权体制(纵向竞争)和地方竞争体制(横向竞争)双重背景所导致的存量资产配置扭曲和效率低下的深层次问题。

    二是以“全口径预算”为突破口推动新一轮财政体制改革。所谓“全口径预算”不仅将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是真正意义上的完整的政府预算。必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，保证财政收支平衡。要在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。

    三是以政府融资体制改革为切入口，逐渐改变以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，开辟地方政府新的财源来取代“土地财政”。未来可以逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，构建土地受让金管理和储备制度，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控，进而建立现代财政制度。