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上海一体化规划方法的探索实践

    内容摘要:随着产业分工专业化要求的提升,产业或业态类型的不同直接决定了空间组织和运行模式的千差万别,因此随着空间规划和产业发展之间关联度的加强,产业策划研究在物质空间规划中承担了越来越重要的作用。

    近年来规划实践中可以发现,“一体化规划”的方法正成为政府和市场所推崇的规划编制模式,无论是宏观层面的总体规划、分区规划还是微观层面的控规,规划中都需要融合战略层面的目标定位、功能层面的产业策划、形态层面的城市设计、空间层面的用地布局、专项层面的专题研究、实施层面的近期行动、管理层面的政策策略等多维研究方法,以务实求真的研究精神和综合全面的科学方法实现规划成果的可操作性。

    1 战略层面的目标定位

    战略方向和目标定位是各级政府(开发主体)和城市规划界研究、制定、实施城市(地区)发展建设的首要指导原则(崔功豪,2008)。对任何一个特定区域的规划和发展来说,运用战略思维来明晰其目标定位都是首要关键。尤其是城市中功能范围相对独立的区块,宏观层面的上位规划不一定能直接准确判断中微观尺度下规划地区的功能定位,因此需要通过综合评价地区发展条件,前瞻性地确定规划地区未来在城市发展中的区域地位和方向。在临空园区的规划实践中,规划通过剖析基地在区位、品牌、文化、交通等诸多方面的发展优势,抓住上海产业结构转型、发展总部经济及虹桥枢纽建设的两大机遇,提出“总部经济、虹桥门户”的目标定位,坚持园区型总部作为临空园区的发展方向,并与虹桥综合交通枢纽联动发展成为上海西翼面向国际和面向国内的重要商务门户(图1)。

    2 功能层面的产业策划

    随着产业分工专业化要求的提升,产业或业态类型的不同直接决定了空间组织和运行模式的千差万别,因此随着空间规划和产业发展之间关联度的加强,产业策划研究在物质空间规划中承担了越来越重要的作用。产业策划应该从规划前期介入,在满足定位要求的条件下,结合城市各类物业市场发展趋势,建议地区重点发展哪类产业或物业类型,并判断相对合理的物业规模和空间组织形式。在临空园区规划中,产业策划研究从其内在特征出发,强调园区产业与周边区域园区的错位分工,并抓住临空园区的特色主题,结合长三角及虹桥枢纽的市场影响,提出信息服务业、现代物流业和高科技产业的产业定位(图2)。并提出总部占园区未来70-80%的企业比重。另外结合园区市场开发量,判断园区级、片区级和街坊级的功能配套设施规模,并将其在空间上加以落实。

图5 临空经济园区规划典型地块图则

Fig. 5 Typical plot specifications of Changning Linkong Business Park

资料来源:中国城市规划设计研究院上海分院

    3 形态层面的城市设计

    城市设计作为运用最为广泛的非法定规划方法之一,早在1991年版的《城市规划编制办法》中就规定:“在编制城市规划的各个阶段,都应当运用城市设计方法,综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活需要,对城市空间环境作出统一规划,提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平。”实际上城市设计也已经基本形成一个纵向的研究体系,被系统地纳入了城市规划体系(吴晓,魏羽力,2007)。例如武汉市建构了贯穿于规划工作始终的城市设计体系,提出在总体、分区、局部和街坊4个层面与法定规划体系进行有效对接,并在实际规划编制和管理过程中得到了有效应用(刘奇志、祝莹,等,2010)。各层次规划越来越重视将“城市设计”的观念、方法贯穿其中,使对二维平面的功能布局与对三维空间的环境塑造相互依托、紧密结合在同一过程中。临空园区规划作为控规层次也融合了城市设计方法,提出通过“边界塑造、活力节点、开放空间、交通方式、主题空间”等7大设计主题来打造“园”的特色空间形态(图4)。

    4 空间层面的用地布局

    产业策划主要解决有什么功能业态,城市设计主要研究城市功能组合的三维形态,而用地布局是回答功能业态和形体环境究竟如何在土地上进行落位。用地布局的核心不是建筑、道路、绿地、景观等要素的建设拼贴,而是要着重关注城市内部功能的运行发展规律,因地制宜地为功能业态选择合适的空间,或在城市中合适的位置布局合适的功能。因此,用地布局方法需要与产业策划、城市设计等方法融会贯通,在对土地空间地形地质、方位朝向等内在属性及交通区位、资源要素、制约因素等外在属性特征的合理评估基础上,从空间形态和时间动态等维度对城市功能业态作出科学、合理和可操作性强的空间安排。

    5 专项层面的专题研究

    实践发现,每个地区都会因区位或现状特征的差异而存在一些特有的关键问题亟待规划研究解决,如综合交通、景观风貌、夜景灯光等专项层面的困惑,规划因此必须在编制过程中予以针对性的专题研究并加以解决。专题研究的模式以其专业深入、主题鲜明、重点突出、专项系统化等特点,对法定规划在技术上形成有利支持。比如在临空园区的一体化规划实践中,除了对土地使用性质和开发强度等提出控制要求外,更要对各种设施及相应用地进行配套控制,规划通过专项研究明确需要配套的公共服务设施类型和规模,并明确政府和市场在配套中的责权利,以确保配套设施及相应用地的落实;另外还结合系统控制等专项研究,在布局方案基础上对交通、景观、建筑、街道等专项系统提出控制导则(图5)。总之,基于专项内容的深化研究增强了控规成果的实用性和操作性,使其能为政府和市场接受。

    6 实施层面的近期行动

    针对现行法定规划过于宏观或因法定规划重点关注土地利用结构和强度,而对大中型建设项目和城市形态的引导和控制乏力的问题,目前普遍在规划编制中增加并强化近期实施的行动计划。近期行动计划突出的是“行动”,是针对城市发展问题且面向规划实施的行动性思路,旨在强调规划对实施的直接作用。与法定规划以发展控制为主导思维相比,行动计划以项目实施为目标,具有目标明确、内容简明、编制快捷和操作性强等特点。在普遍以项目带动为依托的城市快速发展的情形下,行动计划的作用是很明显的,在着力于对近期建设项目合理安排的同时,也对建设开发进行理性控制引导。

    7 管理层面的政策策略

城市规划不是各种用地的简单组合,其成果应突出政策导向,规划理想也最终还是要转译为规范严谨的政策文本或技术管理文件,成为法定规划才能运用到现实的实施管理之中。因此规划应结合技术性内容,更多融入管理体制和政策措施的方法研究(广州市规划局,2006)。政策策略的研究方法可贯穿于整个规划体系。总规层次的政策研究主要目的是强化主动统筹和深化指导,应在用地安排下划定不同的政策发展区,并针对这些区域制定发展政策,在空间上落实城市的重大政策,指导总规之下的各层面规划,深化和落实各政策区划与政策建议。控规层次的政策研究主要是基于管控模式研究明确控制导则的内容。如在虹桥临空一体化规划实践中,规划强化了控规内容和设计导则的制定,尤其关注如何增强控制指标的弹性和可操作性、如何合理划分地块大小、控制导则的内容及形式、控制要点的规范表述等基本政策的研究,通过务实有效的控规编制为园区的招商管理、建设实施奠定了坚实基础。

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