解决北京市特大暴雨灾害的对策

     内容摘要：主要表现在完善城市主干排水体系；适当提高大型城市排涝标准；加大城市排涝工程建设投入；加紧编制北京城市排涝规划并加快实施；加快中小河流治理；提高暴雨的预报预警能力；加强宣传和演练，强化全民排涝减灾意识。

    1.完善城市主干排水体系

    北京“7•21”暴雨洪水造成如京港澳等部分主要交通干线严重积水三天之久，其原因之一就是城市主干排水体系不完善，因此大力加快城市主干排水体系建设势在必行。城市排涝工程体系包括城市排水河道、城市蓄涝区、城市排水主干管渠和城市排水管网等多种工程体系组成。城市排涝工程体系建设应根据城市规划布局、地形，按照就近分散、自流排放的原则进行流域划分和系统布局。应充分利用城市中的洼地、池塘和湖泊调节雨水径流，必要时可建人工调节池。城市排水自流困难地区的雨水，可采用雨水泵站或与城市排涝工程相结合的方式排放。

    城市主干排水体系建设，必须疏通城市排涝水系，应根据城市河道规划红线，推进城市排水河道的综合治理。复核城市建成区内的河道行洪断面，改造跨越河道的阻水跨桥管线和景观设施，适当加深部分河段。确保城市主干排水河道达到20年一遇～50年一遇的防洪排涝标准。

    2.适当提高大型城市排涝标准

    北京这次暴雨造成市区积水398处，其中积水深在0.5m以上的积水点263处，原因之一就是城市排涝设计和建设标准偏低。城市排涝标准即城市防洪体系的综合抗洪排涝能力，它既关系到城市安全，又体现国家的经济政策和技术政策，是城市排涝规划、设计、施工和运行管理的一项重要依据。随着城市规模的扩大和固定资产的增加，发生同样大的洪水，同样的受灾面积造成的损失将成倍增长。因此我国的现行城市防洪排涝标准应根据国民经济发展状况予以适当提高。要确定城市排涝标准必须综合考虑城市的规模、地理位置、地形、在区域经济发展中的作用和地位以及技术上的可靠性和经济上的合理性等诸多因素来确定。

    目前，我国多数大型城市排涝标准偏低，随着城市规模的不断扩大，城市暴雨内涝灾害日趋严重。随着城市地下设施和城市网络系统的不断增加，内涝所造成的经济损失必然也不断增加，因此在新的防洪排涝规划中提高城市排涝标准已成为我国城市防洪排涝建设中的紧迫任务。

    3.加大城市排涝工程建设投入

    造成这次北京严重内涝的原因之一就是城市排水管网的配套设施严重不足，而配套设施严重不足的主要原因在于配套设施的建设和维护资金严重不足。根据《中国城乡建设统计年鉴2009》，2009年北京市财政性城市维护建设资金支出中用于排水的支出为16.6亿元，该资金主要用于污水处理和再生水利用，用于城市雨水排水管网的支出几乎为零。目前城市排涝建设投资没有专用资金，仅从城市建设费中开支。由于城市建设费中开支项目较多，排涝所占比例未明确，所以难以得到保证。根据《中国城市建设统计年鉴2009》显示，城市排水设施的资金投入占城市市政公用设施建设固定资产投资的比例如下：1953年占20.31%，1978年占5.25%，2008年只占3.59%。1978年排水设施没有单列，含在道路、桥梁中，防洪为零；2008年排水设施所占城市公用设施支出的比例为7.4%，城市防洪仅占1.95%。总体来看，排水设施投入严重不足，投资比例较低。加上城市排水系统维护(应急)资金不足，造成严重老化排水设施无法及时更新，城市雨水排水管网建设欠账较多。

     城市在考虑排涝工程与非工程建设的资金投入时，不仅要考虑直接经济效益，更须看到它的社会效益及其全部功能在社会经济发展中的重要作用。要在安排排涝工程设施建设的同时，充分考虑对管理运行、养护维修和非工程措施的投入。城市防洪排涝资金的投入，除中央投资外，适当增加地方对城市防洪排涝工程建设的投入。除政府拨款外，还可以向银行贷款，向受益地区和单位集资及通过市场筹集资金等，以保证城市防洪排涝投资的增长与国民经济发展相适应，逐步形成相对稳定、动态发展的城市防洪排涝投资机制。

     4.加紧编制北京城市排涝规划并加快实施

    北京市1995年编制实施《北京市区防洪排水规划》后，尚未批准新的排水规划，间接造成排水设施建设严重滞后于城市发展，这也是造成这次城区暴雨灾害的主要原因之一。不少城市根据防洪规范确定防洪工程体系，依据室外排水设计规范确定以常遇降水和污水为主的排水体系。目前国家尚未对城市排涝确定统一的标准和规范，因此若干城市尚未编制排涝规划，必然对城市排涝产生很大的影响。近年若干城市频频发生暴雨内涝事件，引起社会的广泛关注，说明加快城市排涝规划已经势在必行。

    城市排涝规划应为单独编制的专项规划，规划内容应纳入城市总体规划统筹考虑；规划内容要包括现状评估，水量、水质控制设施的布局，应急的措施等方面。建议尽快落实水利部《关于印发加强城市防洪规划工作的指导意见的通知》(水规计〔2011〕649号)的要求，加快城市防洪排涝规划的编制。排涝规划是城市总体规划的组成部分，是指导城市建设的重要依据，应处理好二者的关系，在城市总体规划中注意排涝问题，明确城市排涝建设的方向、总体布局、建设规模、防洪标准及主要治理措施，排涝设施与市政建设同步规划，同步实施。

    在编制和实施城市排涝规划时，应处理好城市排涝规划与城市建设发展规划间的关系，明确城市排涝建设的方向、总体布局、建设规模、排涝标准及主要治理措施，防洪排涝设施与市政建设同步规划，同步实施；经济开发区、新兴工业区和城市新区的排涝规划，应与该区域的开发建设规划同步进行。其中，新城区开发和老城区改造必须考虑排涝能力的补偿，配套建设好排水设施，内外排水要统筹考虑；市政道路在规划建设中如果抬高了地势，要考虑周围旧村“锅底”的排水问题，预留出水口或配套建设排涝泵站；城市开发区在开发过程中要做好水土保持和临时排水设施，以避免因水土流失而淤塞河道，淤堵排水设施，降低过水能力，造成洪涝灾害。

    在城市排涝规划中，应特别注意城市暴雨调蓄设施的建设。城市暴雨调蓄设施包括：①地面调蓄设施，如降低城市绿地、公园、体育场、学校运动场、停车场的地面高程，发生暴雨时作为蓄水池，雨后将积水排出恢复原来功能；②地下调蓄设施，如地下水库、地下河、高层建筑物的地下空间等。要在城市规划中统一规划和安排。由于管道系统改造和修建地下水库成本比较高，比较容易实施的是有计划地改造公园、绿地和运动场地，将其高程降低半米左右，并增设小型排水泵，成本较低。如果对学校运动场进行改造，可以改善原有场地铺装和设施，作为补偿。这些设施完成后可以大幅度减少其周边地区的积水状况。

    城市排涝的地下建设，要有一定的超前意识，充分测算排涝的泄洪率，适当增大泄洪量，以应对十年一遇乃至百年一遇的特大暴雨，防患于未然。地下管槽涵的改建、扩建也相对复杂，需长远规划。在城市面积扩充的同时，也要加快老城区的管网改建，特别是排涝管网的改建。必须加大管涵直径和增加盖板涵的宽度来加大泄洪量，以达到迅速泄洪的目的，让老城区拥有与其面积和人口规模相匹配的排涝工程，造福一方。不能因城市盲目发展和扩建埋下安全隐患。

    5.加快中小河流治理

     在这次暴雨洪水中，地处暴雨中心的北京市房山区境内拒马河和小石河等中小河流的发生局部洪水，其中拒马河和北运河皆发生1963年以来最大洪水。北京市因灾死亡的61人中有38人发生在房山，在房山死亡的38人中，有33人因特大暴雨造成拒马河和大石河河道洪水猛涨而被洪水冲走或落水而死。这次洪水造成较大的人员伤亡和财产损失，说明中小河流治理必须加紧进行，必须作为近期防洪工作的重点。因此建议根据国务院批复的《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》，加快对大清河水系北支的治理，减轻洪水灾害对人类的威胁。

    6.提高暴雨的预报预警能力

   目前我国气象预报虽然取得了长足的进步，但与日本等发达国家的预报能力相比还有一定的差距。据新京报2012年7月24日报道，针对为何不发布红色预警问题，北京市气象台在接受记者采访时介绍，按照规定，预警信号都是具有时效性质的：当预计未来3小时内降雨量将达50 mm以上，或者已达50 mm以上且降雨可能持续时，可发布暴雨橙色预警信号；当预计未来3小时内降雨量将达100 mm以上，或者已达100 mm以上且降雨可能持续时，可发布暴雨红色预警信号。当天下午6时30分，因判断接下来3小时内降雨量可能达50 mm以上，因此发布橙色预警信号。
日本利用其先进的科技手段，不仅对未来36小时以3小时为间隔的降雨量(我国气象预报时仅针对白天或黑夜，时间划分较粗；我国气象预报只能做出小雨、中雨、大雨或暴雨的预报，尚不能做出比较准确的小时降雨量的预报)进行预报，而且还针对强降雨进行短历时和实时预报。短历时预报是预报6小时内每小时的降雨量，预报精度为1km×1km的范围。实时预报是预报1小时内每10分钟的降雨量，预报精度也是1 km×1 km的范围。从2009年7月开始，对短历时强降雨的观测间隔和预报间隔从10分钟缩短到5分钟，精度为1 km×1 km。从北京市气象台的预报说明可以看出，我国在短历时或实时暴雨预报方面跟日本有较大差距，因此我国应该大力引进或开发先进的暴雨短时预报技术，特别是暴雨短时预报技术，提高应对暴雨预报预警能力，减轻暴雨灾害对人类的影响。

    7.加强宣传和演练，强化全民排涝减灾意识

    这次特大暴雨也反映了市民防范意识薄弱，因此提高市民自我保护意识和应急处置能力极为重要。另外要充分利用现代媒体，加强宣传，建立面向市民群众的社会动员和响应工作机制；同时抓好实战演练，一旦出现强降雨或突发灾害性天气要妥善疏散顾客群众，在确保人员安全的前提下最大限度减少财产损失。

    城市排涝体系的建立依赖于全社会对城市洪涝灾害的认识。由于城市内涝对生命和财产安全的威胁远没有城市外洪影响大，因此一直以来受重视程度不够。由于城市建设业务上的条块分割，有时缺乏统一部署、协调发展，使得城市建设规划受到一定的制约或带来一些负面影响。要从城市运行安全、民生保障的高度，重新认识排涝工程的重要性。充分发挥省、市、县、街道、居委会、企业、居民及社会各界的积极性，建立起全民防洪排涝减灾体系。